Lotta alla corruzione amministrativa e gigantismo delle fattispecie disciplinari
Luigi Viola

Un momento di trasformazione importante del sistema disciplinare del rapporto di lavoro pubblico, già nella fase antecedente alla privatizzazione del pubblico impiego, è indubbiamente da individuarsi in una importante sentenza della Corte Costituzionale (Corte Cost. 14.10.1988, n. 971[1]) che dichiarava l’incostituzionalità dell’art. 85 del T.U. 10 gennaio 1957, n. 3 (e di altre disposizioni), “nella parte in cui non (prevedevano), in luogo della destituzione di diritto dei dipendenti dello Stato e dei dipendenti degli Enti locali della Regione siciliana condannati per i reati ivi elencati, l’apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare”; l’orientamento della Corte Costituzionale era poi confermato in una serie di decisioni successive[2] ed in particolare, in un nuovo intervento (Corte Cost. 27.04.1993, n. 197[3]) che dichiarava l’incostituzionalità di una nuova sanzione disciplinare automatica (la decadenza di diritto prevista dall’art. 1, comma 4 octies della L. 18 gennaio 1992, n. 16), seguendo un percorso argomentativo estremamente simile a quello già sperimentato nella precedente decisione n. 971/1988.
Per effetto del movimento congiunto della giurisprudenza della Corte Costituzionale, del legislatore (particolarmente importanti sono le previsioni dell’art. 9 della L. 7 febbraio 1990, n. 19 e dell’art. 5, comma 4, L. 27 marzo 2001, n. 97, che hanno affermato che le sanzioni disciplinari espulsive non possono essere automatiche e sono inflitte solo all’esito del giudizio disciplinare) e della nuova contrattazione collettiva, si è pertanto affermata, nel corso degli anni, una nuova sistematica che ruota intorno ad un principio generale di “divieto degli automatismi punitivi... e di gradualità sanzionatoria” che recepisce espressamente, anche nel lavoro pubblico, il principio di proporzionalità delle sanzioni disciplinari previsto dall’art. 2106 c.c. (richiamato dall’art. 55, comma 2 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) che, “come è noto, sta a significare che tra l’infrazione commessa e la sanzione irrogata vi deve essere proporzione, ed implica il principio di gradualità delle sanzioni stesse, ovvero la necessità di prevedere una gamma di ‘pene’ di gravità progressivamente crescente”[4].
In realtà, però, il divieto di automatismi espulsivi non è assoluto, ma è temperato da un diverso filone ricostruttivo, già anticipato in un fugace accenno contenuto in Corte Costituzionale 27.04.1993, n. 197 e successivamente concretizzato in un successivo intervento della Corte Costituzionale (Corte Cost. 09.07.1999, n. 286[5]) che ha rilevato come “il principio di necessità del procedimento disciplinare in luogo della destituzione del diritto dei pubblici dipendenti non... (trovi applicazione) per le pene accessorie di carattere interdittivo, in generale, e per l’interdizione perpetua dai pubblici uffici, in particolare (quest’ultima dettata dall’art. 29, 1° comma, c.p. per le condanne alla reclusione per almeno cinque anni), trattandosi in tal caso di ragionevole effetto indiretto della pena accessoria, che spetta alla discrezionalità del legislatore stabilire, per realizzare le finalità di difesa sociale e di prevenzione speciale proprie di dette pene”; nell’ipotesi in cui la condanna penale importi l’applicazione della sanzione penale accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici prevista dall’art. 29 c.p., “la risoluzione del rapporto d’impiego costituisce... (pertanto) soltanto un effetto indiretto della pena accessoria comminata in perpetuo” e non è soggetta ai principi di proporzionalità e necessità del procedimento disciplinare, riservati alla diversa ipotesi del “normale” esercizio della potestà disciplinare.
La ricostruzione sistematica della Corte Costituzionale è poi stata valorizzata dalla giurisprudenza che ha affermato la natura dichiarativa[6] del procedimento disciplinare successivo all’applicazione della sanzione penale accessoria dell’interdizione perpetua dai pubblici uffici, giungendo, in alcuni casi, a prospettare la stessa non necessità del procedimento disciplinare[7], che sarebbe sostanzialmente inutile, dovendo limitarsi solo al recepimento dei contenuti dell’effetto interdittivo derivante dall’intervento della condanna penale.
Quanto sopra rilevato evidenzia immediatamente come il possibile ricorso a sanzioni penali accessorie interdittive costituisca, allo stato della giurisprudenza costituzionale, una delle poche possibilità per il legislatore di introdurre nell’ordinamento sanzioni disciplinari caratterizzate dal carattere espulsivo automatico e tali da integrare una forte risposta a comportamenti devianti che non possono essere tollerati nell’organizzazione amministrativa e che, per effetto del ricorso ai principi della proporzionalità sanzionatoria e della necessità del procedimento disciplinare (che è soggetto a quel meccanismo intricato di termini, adempimenti, ecc. che tutti conosciamo), finiscono con l’essere costretti in un procedimento che, molto spesso, non fornisce la risposta auspicata dal legislatore e dalla società.
Negli ultimi anni, il ricorso alle sanzioni penali accessorie interdittive è stato pertanto utilizzato due volte dal legislatore, con le leggi 27 marzo 2001, n. 97[8] e 6 febbraio 2006, n. 38 (disposizioni in materia di lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pedopornografia anche a mezzo internet); in particolare, gli artt. 5 e 8 della L. 6 febbraio 2006, n. 38 hanno introdotto nell’ordinamento, attraverso le nuove previsioni degli artt. 600 septies e 609 nonies c.p., la sanzione penale accessoria dell’“interdizione perpetua da qualunque incarico nelle scuole di ogni ordine e grado, nonchÈ da ogni ufficio o servizio in istituzioni o strutture pubbliche o private frequentate prevalentemente da minori”[9].
Oggetto di queste brevi note è però la previsione dell’art. 5, comma 2 della L. 27 marzo 2001, n. 97 che ha introdotto nel codice penale il nuovo art. 32 quinques dedicato alla disciplina della nuova sanzione penale accessoria dell’“estinzione del rapporto di lavoro o di impiego”; in particolare, dopo la modifica legislativa, la “condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a tre anni” per i delitti di cui agli articoli 314, comma 1 (peculato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d’ufficio; c.d. corruzione impropria), 319 (corruzione per un atto contratto ai doveri d’ufficio; c.d. corruzione propria), 319 ter (corruzione in atti giudiziari) e 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) del codice penale importa altresÏ l’applicazione della nuova sanzione penale accessoria dell’“estinzione del rapporto di lavoro o di impiego nei confronti del dipendente di amministrazioni od Enti pubblici ovvero di Enti a prevalente partecipazione pubblica” (analoga previsione sanzionatoria è stata poi introdotta, dalla previsione dell’art. 5, comma 3 della L. n. 97/2001, all’interno dell’art. 3 della legge 9 dicembre 1941, n. 1383, con riferimento ai reati specifici dei militari della Guardia di Finanza).
L’idea alla base della previsione dell’art. 5, comma 2 della L. n. 97/2001 è essenzialmente buona e consiste nel cercare di utilizzare lo spiraglio lasciato aperto da Corte Costituzionale 09.07.1999, n. 286 per introdurre, con riferimento alle condanne per i reati più gravi contro la pubblica amministrazione, un regime sanzionatorio più grave che, oltre a misure cautelari specifiche (quelle previste dagli articoli 3 e 4 della legge), prevede anche la sanzione penale accessoria dell’estinzione del rapporto di lavoro o di impiego, cosÏ esonerando sostanzialmente la pubblica amministrazione dalle incertezze del procedimento disciplinare (che diviene puramente dichiarativo e, per una parte della giurisprudenza, non sarebbe neanche necessario) e potenziando sostanzialmente l’efficacia della risposta sanzionatoria della pubblica amministrazione a certi comportamenti di indubbia gravità.
La più recente relazione sulla gestione dei procedimenti disciplinari da parte delle amministrazioni dello Stato della Corte dei Conti[10] ha però rilevato la sostanziale “carenza di fattispecie definite secondo la nuova normativa” attribuendone la responsabilità, sia a problematiche di diritto transitorio, sia alla “lentezza della giustizia penale... essendo per questo motivo quasi tutte le fattispecie criminose, nate dopo tale data, non ancora definite”.
In realtà, però, deve sussistere qualche altra ragione giustificativa della sostanziale inattuazione della norma; in effetti, un tentativo di analisi più approfondita è contenuto nella relazione al disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri del 22 dicembre 2006 (c.d. disegno di legge Nicolais) che ha rilevato nell’applicazione delle “riduzioni nella commisurazione della sanzione” derivanti dal ricorso al giudizio abbreviato (in questo caso, la pena è soggetta alla riduzione di un terzo; art. 442, comma 2 c.p.p.) o all’applicazione della pena a richiesta dell’imputato (in questo caso, la pena è diminuita fino ad un terzo; art. 444, comma 1 c.p.p.) la ragione sostanziale della mancata applicazione della norma; di conseguenza, gli artt. 1 e 2 del disegno di legge prevedevano l’abbassamento della soglia di applicabilità della sanzione penale accessoria del rapporto di lavoro con la P.A. dall’ipotesi-base dei tre anni ai due anni previsti nelle ipotesi di ricorso agli istituti previsti dall’art. 438 (giudizio abbreviato) e 444 (applicazione della pena a richiesta dell’imputato) del codice di procedura penale; in questo modo, si cercava, quindi, di raggiungere il risultato di sterilizzare e rendere ininfluente, agli effetti dell’applicazione della nuova sanzione accessoria dell’estinzione del rapporto di impiego con la P.A., il possibile ricorso agli istituti processuali deflattivi (giudizio abbreviato e patteggiamento).
La relazione al disegno di legge Nicolais rappresenta certamente un primo tentativo di avvicinamento all’analisi effettiva delle ragioni della pratica inoperatività della norma; per certi versi, siamo però ancora molto lontani dalla realtà.
Una recente indagine sulla repressione penale della corruzione in Italia[11] ha cercato di valutare, anche sotto il profilo empirico, alcuni dati indispensabili per la compiuta analisi della problematica, considerando anche i dati relativi alla commisurazione della pena, con riferimento ai reati di concussione (art. 317 c.p.) e corruzione c.d. propria (art. 319 c.p.) che rientrano nell’ambito di applicabilità della sanzione penale accessoria dell’estinzione del rapporto di impiego con la P.A. prevista dall’art. 32 quinquies del codice penale; dall’analisi dei dati (acquisiti dal Casellario giudiziale e quindi da una fonte sicuramente accessibile dal legislatore) è possibile desumere, con una certa facilità, un quadro complessivo in cui la sanzione penale accessoria (che, come già rilevato, scatta nelle sole ipotesi di condanne alla reclusione per un tempo non inferiore a tre anni) può trovare applicazione, sulla base dei dati storici relativi al periodo 1982-2002, in una percentuale di condanne che, nel caso della concussione, è limitato al 6% e, nel caso della corruzione c.d. propria, scende addirittura al 2%; per effetto di vari istituti (ricorso a riti processuali deflattivi; bilanciamento delle circostanze; in generale, esercizio del potere discrezionale di commisurazione della pena da parte del giudicante), solo in questi limiti percentuali è, infatti, stata applicata una pena superiore ai tre anni di reclusione[12] ed è quindi possibile l’applicazione della sanzione penale accessoria prevista dall’art. 32 quinquies del codice penale.
I dati sopra richiamati permettono di operare anche una valutazione delle modificazioni prospettate dal disegno di legge Nicolais; abbassando la soglia di applicabilità della sanzione penale accessoria a due anni (ed ammettendo che in tutti i casi sia operativo il ricorso ai riti deflattivi del giudizio abbreviato o del patteggiamento), si arriva, infatti, ad un quadro in cui la sanzione espulsiva automatica potrebbe trovare applicazione con riferimento al 22% delle condanne per concussione e solo al 7% delle condanne per corruzione c.d. propria[13].
Con tutta evidenza, si tratta, quindi, di una previsione che, cosÏ come formulata, non può assumere certamente un ruolo centrale nel quadro della repressione del fenomeno della corruzione amministrativa[14] e che è destinata a trovare applicazione in un numero molto ristretto di casi-limite, caratterizzato da una grado elevatissimo di disvalore penale; sembra pertanto di essere in presenza di qualcosa di sostanzialmente analogo al c.d. gigantismo delle previsioni sanzionatorie, rilevato dalla dottrina penalistica[15] con riferimento ai delitti contro l’economia pubblica, ovvero ad una formulazione della fattispecie sanzionatoria in termini cosÏ ampi (i tre anni di condanna alla reclusione previsti dall’art. 32 quinquies c.p.) da rendere praticamente impossibile l’applicazione effettiva della disposizione (che, al massimo, può trovare applicazione solo nei casi più gravi ed eclatanti).
Certamente l’intera vicenda costituisce espressione della storica tendenza del nostro legislatore a “concepire le figure criminose come entità ideali sovranamente indifferenti alle realtà effettuali sottostanti”[16], così trascurando l’indispensabile analisi in termini empirici e scientifici del campo di intervento; in una diversa prospettiva, si può certamente riscontrare un chiaro ed evidente difetto di drafting sostanziale, inteso come “nuovo modo di fare progettazione legislativa, vincolato all’identificazione del problema, alla giustificazione del tipo di intervento prospettato, agli intenti, costi, modalità di esso, ai suoi risultati, ed impatto sulla realtà socio-economica”[17].
» però possibile anche una diversa interpretazione della vicenda.
La dottrina[18] che ha commentato la legge n. 97/2001 sulla base dei lavori preparatori ha immediatamente rilevato “la evidente preoccupazione dei parlamentari per una amministrazione pubblica che appare gravemente vulnerata dai processi penali che hanno coinvolto suoi dipendenti, anche di grado elevato e che risulta incapace, tuttavia, di attivare gli anticorpi necessari per espungere dal suo interno i funzionari macchiatisi di gravi illeciti penali specificamente contro la stessa amministrazione di appartenenza”; ed in questa prospettiva, si presentava della massima urgenza l’intervento di una nuova legge che mirasse alla “tutela effettiva della immagine della pubblica amministrazione, compromessa dalla constatazione che più volte si è riprodotta della permanenza, nello stesso posto, nella stessa mansione o funzione, di persone che avevano riportato condanne... (e dal) verificarsi di clamorosi episodi che hanno scosso l’opinione pubblica”.
Ancora una volta, siamo pertanto in presenza di una di quelle scissioni tra effetti manifesti ed effetti latenti delle norme che è alla base del fenomeno delle c.d. “leggi manifesto”, riferito alle iniziative legislative intese “come ‘alibi’ dei politici, del Governo in particolare, per poter dire che si è affrontato un certo problema di cui si era rappresentata l’emergenza e gravità”[19]; l’effetto-manifesto è stato immediatamente soddisfatto dall’emanazione di norme che hanno evidenziato immediatamente, a livello mediatico[20], la volontà di reagire alla corruzione amministrativa imperante (volontà espressa con particolare forza da una norma che apparentemente ha reintrodotto nell’ordinamento una sanzione espulsiva automatica riferita ad un gruppo sostanzioso di gravi reati contro la P.A.); l’effetto-reale era meno prevedibile dal legislatore (che non sembra aver compiutamente valutato gli effetti reali della norma) e, per fortuna, questa volta ha raggiunto, anche se in misura assolutamente minimale, il risultato previsto (in altre ipotesi, abbiamo purtroppo dovuto registrare norme che non hanno raggiunto per nulla il risultato promesso o che hanno dato vita ad effetti profondamente negativi).
In un certo senso, si tratta di una storia già scritta; la lotta reale alla corruzione amministrativa che oggi è sempre più richiesta dalle istituzioni economiche internazionali[21] è però una cosa molto diversa e che richiede certamente una ben diversa progettazione legislativa.