Nullafacenti e sommerso amministrativo: due facce della stessa medaglia?
Luigi Viola

Il 24.08.2006, il Corriere della Sera ospitava, nella rubrica "Diario minimo del lavoro", un articolo[1] di Pietro Ichino che introduceva nel dibattito politico una "proposta provocatoria" tendente a "liberare gli uffici dai fannulloni, che nel settore privato sarebbero già stati licenziati da un pezzo"; l'intervento giornalistico, oltre ad introdurre nel lessico politico-giuridico la nuova definizione di "nullafacenti[2]", articolava anche una "proposta politicamente scorretta" di intervento, che ruotava intorno a tre momenti fondamentali, costituiti dalla previsione di una aliquota annua di dipendenti pubblici inutili da licenziare (e da sostituire con precari meritevoli), dall'attribuzione del compito di individuare i dipendenti pubblici da licenziare "ad un apposito organismo indipendente" (che dovrebbe operare secondo criteri oggettivi di valutazione) e dall'introduzione delle regola del litisconsorzio necessario[3] nei giudizi di impugnazione dei licenziamenti.
L'articolo di Ichino suscitava una forte polemica sindacal-politica[4]; non mancava però qualche intervento[5] che veniva ad integrare sicuramente un "primo approccio" alla problematica sotto un profilo più direttamente scientifico (con riferimento alle diverse tematiche giuridiche, sociologiche, economiche che si contendono l'accidentato terreno che ci occupa).
In queste pagine viene proposta una riflessione personale (anche per il punto di partenza, che è costituito da una breve storia che mi è stata riferita) che tenta di evidenziare i rapporti sussistenti tra la nuova categoria dei "nullafacenti" (di recente conio, anche se da sempre esistente) e la tematica del c.d. "sommerso amministrativo".
Ecco in breve la storia di partenza.
Qualche anno fa, un Comune decide di ingaggiare una task force di esperti destinata ad una riorganizzazione del settore urbanistico; gli esperti sono abbastanza qualificati e, soprattutto, sono caratterizzati da diversa estrazione e professionalità: due giuristi con esperienza interna ed esterna alla P.A., il dirigente tecnico del settore urbanistico di una grande città; quasi tutti gli esperti sono anche docenti universitari di materie relative al governo del territorio.
Durante una delle prime riunioni di "contatto" con il settore urbanistica del Comune, il discorso cade sulla problematica del condono edilizio (o, meglio dei due condoni edilizi fino al quel momento intervenuti) e, soprattutto, l'esperto-dirigente magnifica i risultati raggiunti dal settore urbanistico da lui diretto, utilizzando una "griglia" di valutazione che permette di velocizzare enormemente i tempi di decisione di procedimenti amministrativi caratterizzati da una forte ripetitività (del tipo: "ne prendiamo una trentina a testa e, in qualche pomeriggio, sono tutti definiti").
A questo punto, sembrava del tutto normale agli esperti chiedere al responsabile dell'ufficio tecnico del piccolo Comune quante fossero le pratiche di condono edilizio ancora da definire e, soprattutto, se si riferissero al primo o al secondo condono; la risposta del responsabile dell'ufficio tecnico del piccolo Comune era però sostanzialmente evasiva ed oscillava tra "anche noi ne abbiamo qualcuna" ed un più preciso "qualche decina".
Messi sull'avviso dal comportamento piuttosto nervoso del responsabile del servizio, gli esperti continuavano però ad insistere ed ottenevano l'apertura di due enormi armadi che si rilevavano pieni di pratiche di condono ancora da definire, per un numero complessivo che, a questo punto, poteva essere stimato in diverse centinaia; è piuttosto facile immaginare quale sia stato il danno per le finanze comunali (in gran parte dei casi, era, infatti, ormai decorso il termine di prescrizione per il c.d. "conguaglio" dell'oblazione e del contributo concessorio che può residuare in favore dell'amministrazione), il territorio e gli stessi richiedenti (nell'esperienza concreta, non sono infrequenti le ipotesi in cui il richiedente non utilizza successivi provvedimenti di condono, fidando sull'esito di una precedente domanda che viene rigettata, quando ormai è troppo tardi per valersi delle sanatorie successive) derivante dall'inerzia degli uffici comunali nella definizione delle domande di condono.
Il racconto finisce qui; è però possibile qualche considerazione che è resa necessaria dall'apparentemente casuale intersecarsi della problematica dei c.d. nullafacenti, con la materia dell'abusivismo edilizio.
Chiunque abbia avuto modo di occuparsi, professionalmente o meno, dell'abusivismo edilizio, può testimoniare che si tratta di una materia caratterizzata da una sostanziale ambiguità di approccio che può essere riscontrata a tutti i livelli e che si traduce in una massiccia assenza di risultati concreti: il legislatore emana delle leggi-manifesto che dovrebbero contrastare il fenomeno, ma che sono sostanzialmente neutralizzate dalla cattiva fattura tecnica delle disposizioni e dai ricorrenti provvedimenti di condono edilizio (ben tre, fino a questo momento); i politici locali non hanno alcun interesse a contrastare il fenomeno, ben sapendo che una lotta efficace all'abusivismo edilizio si tradurrebbe, soprattutto in certe aree, in una forte perdita di consenso; ancora meno interessati a combattere l'abusivismo sono i dirigenti comunali che hanno poca voglia di imbarcarsi in una vicenda che potrebbe importare responsabilità risarcitoria (provate a demolire una casa e poi a risarcire i danni, se dovesse essere accolto il ricorso); le imprese, soprattutto se operanti nel settore dell'edilizia, non hanno interesse a contrastare un fenomeno che fa da "volano" per la crescita dell'economia locale; le associazioni ambientalistiche possono intervenire (e sono più interessate ad intervenire) nelle grandi operazioni di trasformazione edilizia (i c.d. "ecomostri") e non svolgono certamente (anche per l'esiguità dei mezzi a disposizione) una capillare opera di contrasto del fenomeno; in definitiva, anche i vicini, quando svolgono un ruolo attivo nella vicenda (solo abbastanza di recente, il Consiglio di Stato[6] ha ammesso la legittimazione del vicino ad attivare il meccanismo del silenzio-rifiuto nei confronti dell'amministrazione comunale che rimanga inerte e non faccia nulla sulla denuncia relativa agli abusi edilizi commessi da altri soggetti) lo fanno più per continuare preesistenti "guerre di vicinato" che per soddisfare un genuino interesse all'assetto del territorio.
Alla fine, il quadro sopra delineato dei diversi interessi che si intersecano con l'azione degli uffici destinati alla lotta dell'abusivismo edilizio ci porta necessariamente a confrontarci con il fenomeno, spesso studiato dalla sociologia del diritto e costituito dalla "non attuazione delle norme[7]"; categoria che, in realtà, raggruppa una serie di ipotesi eterogenee, in cui la mancata attuazione delle leggi può dipendere solo da un difetto di progettazione (che non ha considerato adeguatamente gli aspetti relativi alla c.d. implementazione) o costituisce la risultante di una scissione tra effetti manifesti ed effetti latenti delle norme che può dare vita al fenomeno delle c.d. "leggi manifesto" (leggi che soddisfano l'interesse avuto di mira dal legislatore, più a livello declamatorio che a livello reale) o a testi normativi che soddisfano realmente interessi diversi da quelli enunciati.
Non è poi un caso che il più recente approdo della ricerca in materia di non attuazione delle norme sia costituito dalla categoria del c.d. "sommerso amministrativo[8]" che raggruppa fenomeni diversi che oscillano tra il c.d. sommerso tangentizio, le deviazioni delle amministrazioni che svolgano funzioni in materia di sicurezza e le diverse aree di illegalità che derivano dalle difficoltà incontrate dai cittadini nella soddisfazione dei propri diritti e interessi legittimi "date le difficoltà investigativo-probatorie rispetto ad apparati anonimi, pressoché impenetrabili[9]".
In definitiva, da quanto sopra rilevato risulta evidente come la presenza di un dipendente nullafacente in un settore caratterizzato dalla forte presenza del c.d. sommerso amministrativo (come, ad es., gli uffici destinati alla lotta all'abusivismo edilizio, all'evasione fiscale o contributiva) sia una vicenda, tutto sommato, molto meno "drammatica" rispetto ad altre ipotesi e, soprattutto, possa risultare, alla fine, non sgradita a tutta una serie di soggetti che, per diversi interessi (la ricerca del consenso; gli equilibri economici della collettività locale; ecc.), possono avere interesse ad una lotta al fenomeno limitata alle enunciazioni di principio, ma fortemente inefficiente sul piano pratico.
Dobbiamo dunque dare atto dell'esistenza di aree in cui la presenza dei nullafacenti è, non solo tollerata, ma anche, probabilmente, "creata"[10] da scelte amministrative e di gestione del personale che non privilegiano l'efficienza, ma, al contrario, tendono a determinare un sostanziale disinteresse verso i risultati dell'azione amministrativa (in alcuni casi, è indubbio come la disillusione di alcuni giovani appena entrati nella P.A., derivi anche dal particolare settore in cui ci si trova ed essere inseriti; come negare, poi, che alcune vicende di mobbing possono derivare dall'impatto di dipendenti motivati con settori in cui l'efficienza non costituisce certamente una priorità?); in altre parole, l'analisi più approfondita del fenomeno dei nullafacenti deve dare atto della presenza di alcuni settori in cui l'inefficienza del servizio è funzionale alla soddisfazione di quel complesso di interessi, illegali o ai limiti della legalità, che raggruppiamo nella categoria del "sommerso amministrativo".
La colpa è quindi sempre dell'amministrazione[11] che crea il nullafacente per soddisfare quegli interessi che sono sostanzialmente soddisfatti dall'inefficienza della P.A.? A me pare che la vicenda sia più complessa ed abbia molto a che fare con la leggenda polacco-praghese del Golem[12].
Come si ricorderà, il Golem[13] è un automa (letteralmente un "grumo informe") che viene creato e animato, essenzialmente, da un rabbino (Rabbi Löw) che inserisce in bocca al pupazzo di fango lo schem (il foglietto col nome impronunciabile di dio); si tratta, però, di un puro esecutore, di un servo "che non ha bisogno di intelligenza", ma che svolge utili funzioni di protezione del ghetto ebraico; il Golem viene poi "disattivato" ogni venerdì al tramonto del sole, per evitare che possa violare l'obbligo di astenersi da qualsiasi lavoro nella giornata del sabato.
Un venerdì sera il Golem viene però dimenticato e impazzisce, spaventando la gente del ghetto; solo l'intervento di Rabbi Löw (che toglie dalla bocca dell'automa lo schem) o di alcuni bambini, in altre varianti della leggenda, permette di disattivare il Golem che torna ad essere un grumo di fango, riposto nella soffitta della sinagoga; alcune leggende prevedono però un successivo tentativo, da parte di altro soggetto, di rianimare il Golem, punito da Dio con una pestilenza, fino al definitivo seppellimento del fantoccio.
Ora, a chi scrive sembra che la leggenda del Golem si attagli bene alla vicenda sopra tratteggiata; anche il nullafacente è, infatti, un Golem, spesso creato[14] per soddisfare quegli interessi riportabili al c.d. "sommerso amministrativo"; il Golem è però caratterizzato dalla deplorevole tendenza ad impazzire, se lasciato solo e, nel nostro campo, la pazzia è costituita, essenzialmente, dall'impossibilità di comprendere che in altri settori dell'amministrazione deve essere privilegiata l'efficienza (si pensi, ad es., all'impossibilità di adattarsi di un nullafacente che, dopo tanti anni, viene trasferito in altro settore della materia urbanistica, come quello deputato al rilascio delle concessioni, in cui la pressione sociale non tollera l'inefficienza, come per l'abusivismo, ma anzi chiede il massimo possibile di efficienza e tempestività nel disbrigo delle pratiche) o dal dilagare, nell'intera amministrazione, di comportamenti che, al contrario, possono essere tollerati solo nei settori caratterizzati dalla forte presenza del "sommerso amministrativo".
In definitiva, la lezione che si deve desumere dalla Golemlegende è che non è possibile creare automi "che non hanno bisogno di intelligenza", senza incorrere nel pericolo della pazzia, ovvero, senza perdere il controllo dell'intero meccanismo, fino all'intervento risolutore del Rabbi Löw di turno o, addirittura, di un Dio che imponga la definitiva archiviazione dell'intera vicenda.
In buona sostanza, quindi, l'attuale dibattito sui nullafacenti può essere riportato ad una forte invocazione dell'intervento del Rabbi Löw-pubblica amministrazione che venga a riportare in soffitta i nullafacenti-Golem, ormai non più controllabili e dilaganti anche in settori diversi da quelli in cui la nostra società tollera la presenza del "sommerso amministrativo"; e bisogna ovviamente sperare che, alla fine, l'intervento risolutore non sia riservato ad un Dio esterno (il mercato? i vincoli comunitari?), come in alcune versioni della Golemlegende.
In termini più direttamente applicativi, il senso del presente scritto si esaurisce in due brevi considerazioni finali.
La prima è che la lotta ai nullafacenti non può essere condotta, se non unitamente alla lotta al "sommerso amministrativo" e all'illegalità di massa (abusivismo edilizio; evasione fiscale e contributiva) che caratterizzano indubbiamente alcuni settori della società italiana; non è possibile, infatti, lottare contro il "nullafacentismo" solo nei settori in cui è maggiore la tensione verso l'efficienza della P.A., tollerando poi l'inefficienza in altri settori, con il rischio evidente che il comportamento inefficiente possa tornare a dilagare (il nullafacente-Golem impazzito), anche al di fuori dei settori in cui è tollerato.
La seconda è che bisogna continuamente interrogarsi (e credo che questa sia una domanda fondamentale per l'analisi corretta dell'intera società italiana) sulle ragioni per cui l'amministrazione pubblica italiana (ma forse, tutte le pubbliche amministrazioni, anche se in misura diversa) produce, allo stesso tempo, efficienza e inefficienza amministrativa, a seconda dei settori e dei modelli di sviluppo che ci si trovi ad analizzare; e, a mio avviso, il nullafacente non costituisce altro che uno sviluppo drammatico, alla Golem, di una differenziazione impossibile (e alla lunga non sopportabile) tra due settori dell'amministrazione a diversa velocità.