Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma; sezione I ter; sentenza 11.04.2008, n. 3108; Pres. Giulia; Est. Russo; Confedir-Confederazione nazionale dei quadri direttivi e dirigenti della Funzione Pubblica ed altri (avv.ti Tomassetti e Prosperetti) c. Regione Lazio (avv. Consolo), S. e altri (avv. Francario), C. (avv.ti Brunelli e Rossini), N. (avv.ti Chiappetti e Iacopino) e con l’intervento ad adiuvandum di F. (avv. Morrone)

Giurisdizione ù Inquadramento nella qualifica dirigenziale ù Contestata omissione di concorso ù Giurisdizione del giudice amministrativo
Giustizia amministrativa ù Legittimazione ad agire ù Legittimazione ad agire delle associazioni di categoria ù Criterio della maggiore o minore rappresentatività ù Irrilevanza ù Effettiva operatività dell'associazione a tutela degli interessi categoriali ù Necessità
Dirigente ù Enti locali ù Regione Lazio ù Regolamento regionale 10.05.2001, n. 2 adottato dalla Giunta regionale ù Promozione senza concorso alla qualifica dirigenziale ù Incompetenza della Giunta regionale ù Ragioni

Va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione di atti con i quali la Regione ha disposto l’inquadramento nella qualifica dirigenziale senza concorso[1].
Gli unici presupposti necessari per la sussistenza della legittimazione ad agire, in via amministrativa, da parte di un’associazione di categoria sono quelli dell’effettiva operatività dell’associazione medesima a tutela degli interessi categoriali e dell’appartenenza alla categoria dell’interesse azionato in giudizio[2].
» illegittima per incompetenza l’adozione da parte della Giunta regionale del regolamento con il quale 475 dipendenti regionali sono stati inquadrati nella qualifica dirigenziale, poichè la Giunta regionale è titolare della potestà regolamentare, a seguito della modifica dell’articolo 121 della Costituzione, avvenuta con legge costituzionale del 22 novembre 1999, n. 1, solo se lo Statuto regionale sia appositamente modificato attribuendole la competenza di adottare regolamenti[3].

[Omissis] - Diritto - 1.a). In primo luogo, la Regione Lazio resistente, nella memoria depositata in data 19.12.2002, e i controinteressati S. ed altri, nella memoria in data 17.12.2002, hanno prospettato l'eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.
Sul punto, il Collegio deve dare atto che la questione di giurisdizione è stata definitivamente risolta dall'ordinanza delle sezioni unite della Cassazione 08.11.2005, n. 21592, depositata in atti, che ha dichiarato la giurisdizione amministrativa sulla presente controversia.
b). La resistente, nella predetta memoria di costituzione, prospetta una seconda eccezione di tardività dell'impugnazione in quanto, a suo avviso, tutti i provvedimenti impugnati e censurati dalla parte ricorrente risultano adottati in epoca ormai risalente e comunque di molto anteriore al termine di sessanta giorni prescritto dalla legge. Anche nella memoria di costituzione del sig. C. in data 29.10.2007 è contenuta la stessa eccezione che, però, deve essere disattesa alla luce delle precisazioni in fatto fornite dalle ricorrenti.
Sia nel ricorso introduttivo che nelle successive memorie (cfr., quella in data 27.10.2007) risulta, infatti, che "al momento della proposizione del ricorso i ricorrenti erano venuti a conoscenza della sola notizia dell'emanazione delle determinazioni dirigenziali di inquadramento... ma non conoscevano nè gli estremi nè il contenuto delle stesse...; pertanto proponevano istanza di accesso agli atti e successivi ricorsi ai sensi dell'art. 25 della legge n. 241/1990; i contenziosi si sono conclusi con sentenze favorevoli agli istanti (cfr., Cons. St., sez. IV, n. 9158/2003 e sez. V, n. 7997/2004)".
In definitiva, soltanto in data 23.03.2005 è stato consentito ai ricorrenti l'accesso alle determinazioni di inquadramento di n. 475 dipendenti destinatari dei provvedimenti di perequazione e alle allegate schede di valutazione. Pertanto, ad avviso del Collegio, la presente impugnativa, notificata in data 09.11.2002, e i successivi motivi aggiunti appaiono tempestivi in ragione anche del fatto che il regolamento regionale n. 2/2001 è stato - correttamente - impugnato unitamente ai provvedimenti lesivi che ne hanno costituito applicazione e che, ovviamente, non rilevano eventuali consegne parziali dei documenti (ad esempio quella in data 22.03.2004 a cui fa riferimento la difesa dei controinteressati N. ed altri nella memoria depositata in data 26.01.2008).
1. c). Con una terza eccezione la resistente prospetta l'inammissibilità del ricorso per violazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati.
In particolare, a suo avviso, il ricorso è stato notificato, oltre che all'amministrazione regionale, a due ex dipendenti pubblici della Regione Lazio non qualificabili come controinteressati in quanto non portatori di un interesse opposto a quello vantato dai ricorrenti.
Il Collegio reputa infondata anche questa eccezione.
Dall'esame degli atti, infatti, il ricorso introduttivo è stato notificato ai signori E. F. e M. M. in qualità di controinteressati perchè beneficiari e destinatari delle impugnate determinazioni dirigenziali n. 1912/2002 e 2030/2002 (con le quali sono stati inquadrati in qualifica dirigenziale per perequazione ai sensi del reg. reg. n. 2/2001 e dell'art. 22, comma 8, della legge reg. n. 25/1996).
In ogni caso, come chiarito in precedenza, i ricorrenti hanno, successivamente, integrato il contraddittorio per pubblici proclami nei confronti di tutti i soggetti potenzialmente interessati e danneggiati dalla vicenda in esame.
1. d). In ultimo, deve essere affrontata la questione della legittimazione attiva dei ricorrenti.
I controinteressati N. ed altri, nella citata memoria depositata in data 26.01.2008, hanno sostenuto che:
a) "i tre organismi sindacali costituiscono una entità sostanzialmente unica, tanto che per esse ha sempre operato la Direr - Dirl Lazio come organismo locale o componente costitutiva delle DIRER, che è a sua volta federata nella Confedir;
b) le tre sigle non avrebbero una posizione tutelata nel presente ricorso in quanto non si può considerare in grado di legittimarli l'auto attribuzione effettuata nel loro statuto 'di tutelare la dignità, il ruolo, la funzione, la professionalità e gli interessi dei dirigenti';
c) inoltre, neanche i dipendenti regionali che ricorrono a titolo individuale sarebbero legittimati all'azione in quanto alcuni sono già dirigenti a seguito di concorso e in possesso della laurea e altri sono funzionari direttivi esclusi dalla perequazione".
Le ricorrenti replicano all'eccezione con la memoria depositata in data 27.10.2007 nella quale, a pagina 13, fanno presente che "le Organizzazioni sindacali prospettano in via principale la lesione di un proprio interesse, verificatosi al momento dell'inquadramento dei funzionari direttivi a seguito della perequazione"; inoltre, rammentano l'art. 4 dello Statuto della DIRER Lazio che stabilisce lo scopo statutario del sindacato (cfr., tutela della dignità, ruolo, funzione, professionalità e interessi dei Dirigenti dell'amministrazione regionale).
Il Collegio ritiene superabili anche questi profili.
In primo luogo, sussiste la legittimazione attiva dei ricorrenti B. R. ed altri in qualità di dirigenti di ruolo a tempo indeterminato in servizio presso la Regione Lazio prima degli inquadramenti operati in seguito alla procedura di perequazione. In particolare, come chiarito anche nel ricorso introduttivo, i Dottori R. B., M. C., A. X. D. C., A. C. e M. R. D. M. sono dirigenti della Regione Lazio che hanno ottenuto l'inquadramento a seguito di concorso possedendo il titolo di studio previsto (laurea) prima della procedura di perequazione in questione.
Gli altri ricorrenti - G. S., M. N. S. e A. B. - sono funzionari direttivi della Regione Lazio ascritti alla categoria D che sono stati esclusi dalla perequazione.
Pertanto va riconosciuta la legittimazione dei ricorrenti a titolo individuale appartenenti a qualifica dirigenziale, in relazione al loro interesse morale a che l'accesso alla categoria cui appartengono avvenga nel rispetto dei presupposti di legge in modo che non ne sia compromesso il prestigio nè mortificata la professionalità posseduta da coloro che hanno ottenuto la qualifica dirigenziale a seguito delle ordinarie procedure concorsuali preordinate alla selezione dei più meritevoli.
Quanto ai ricorrenti con qualifica direttiva, è evidente il loro interesse all'impugnazione, essendo stati esclusi da un procedimento che ha determinato l'attribuzione della qualifica dirigenziale, anche in soprannumero, ad un gran numero di colleghi, con conseguente compromissione delle loro aspettative di progressione nella carriera.
Inoltre, sussiste la legittimazione all'azione anche per le Organizzazioni sindacali.
La giurisprudenza ha chiarito che ai fini della sussistenza della legittimazione a ricorrere da parte di un'associazione di categoria non ha rilievo il grado di effettiva rappresentatività della stessa, nè, tantomeno, può farsi ricorso al criterio della "maggiore rappresentatività"; al contrario, la legittimazione di tali associazioni deriva dalla propria posizione di rappresentatività, desumibile dalle sue finalità statutarie, salva soltanto la necessaria verifica che l'associazione sia effettivamente operante a tutela di interessi categoriali, e che l'interesse azionato in giudizio sia proprio della categoria unitariamente considerata e non di singoli associati (cfr., Cons. St., sez. IV, 14.07.1995, n. 562).
In ultimo, il Collegio ritiene di dover disattendere anche quanto sostenuto dai controinteressati N. ed altri nella memoria depositata in data 27.10.2007 circa la presunta carenza di interesse della DIRER che, a loro avviso, avrebbe fatto acquiescenza alla delibera della Giunta regionale n. 1012 del 26.07.2002 "che aveva recepito quanto stabilito con tutte le Organizzazioni sindacali, ivi compresa la DIRER, nel protocollo di intesa dell'11.06.2002".
Sul punto, il Collegio rileva che nel comportamento dell'Associazione sindacale che ha partecipato al protocollo di intesa non può desumersi alcuna forma di acquiescenza dovendosi ricondurre l'interesse a censurare gli atti tipicamente endoprocedimentali all'impugnazione degli atti conclusivi della procedura.
2). Può ora passarsi al merito del ricorso che appare fondato in relazione alla censura di incompetenza, proposta con il sesto motivo di ricorso, prioritario nell'ordine logico, nei confronti del regolamento regionale della Giunta n. 2/2001 (ed, in via derivata, degli atti consequenziali impugnati).
Al riguardo, i ricorrenti sostengono che "l'art. 49 dello Statuto regionale prevede per la materia una riserva di legge che non può considerarsi sufficientemente assolta dal vago indirizzo contenuto nel comma 8 dell'art. 22 della legge reg. n. 25/1996. In ogni caso l'art. 6 dello Statuto regionale, vigente all'epoca dell'adozione del regolamento regionale n. 2/2001, attribuisce al Consiglio e non alla Giunta la materia regolamentare inerente l'ordinamento degli uffici e dei servizi e la gestione del personale".
Anche nella successiva memoria in data 27.10.2007 (cfr., pag. 16) i ricorrenti richiamano le deduzioni della Procura regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei Conti la quale ammette che, con riferimento all'utilizzo dello strumento normativo regolamentare anzichè di quello legislativo "non si possono nascondere serie perplessità alla luce della norme contenute nel decreto legislativo n. 29/1993 (in particolare l'art. 28 che per l'accesso alla qualifica dirigenziale prevede comunque il possesso del diploma di laurea e il pubblico concorso), nell'art. 117 Cost. e nell'art. 49, comma 1, dello Statuto regionale in base alle quali esiste una riserva di legge nella materia relativa all'ordinamento degli uffici".
In replica la Regione resistente ha sostenuto (cfr., memoria in data 19.12.2002, pag. 15) che "in ordine all'adozione del regolamento reg. n. 2/2001 - alla luce dei nuovi principi di privatizzazione e delegificazione che disciplinano, allo stato, la materia del rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti nonchè alla luce della legge cost. n. 1/1999 (di modifica dell'art. 121, 2°, della Cost.) - l'amministrazione regionale, valutata la natura regolamentare del provvedimento di perequazione, ha legittimamente individuato nella Giunta regionale l'organo competente a disciplinare e regolare l'iter attraverso l'adozione del regolamento in parola".
2. a) Il Collegio ritiene fondata la censura di incompetenza della Giunta regionale alla luce della testuale lettura e applicazione delle disposizioni richiamate.
Va in primo luogo osservato che
l'art. 49 della legge 22 maggio 1971, n. 346, con cui è stato adottato lo Statuto della Regione Lazio, stabilisce, al comma 1, che "la legge regionale determina la costituzione degli uffici regionali, lo stato giuridico, il trattamento economico, il ruolo organico del personale, le norme per l'inquadramento nella Regione del personale delle amministrazioni dello Stato e di altri Enti pubblici...".
Non può, quindi, dubitarsi che l'impugnato regolamento n. 2/2001, consentendo al personale proveniente da diverse amministrazioni e già inquadrato presso la Regione in base ad una serie di leggi regionali emanate fra il 1988 e il 1994, che si trovava nella situazione di sperequazione di cui all'art. 22, comma 8, della legge reg. 01.07.1976, n. 25, la possibilità di richiedere la revisione del proprio inquadramento, attenesse a materia che nello statuto formava oggetto di riserva di legge regionale.
Tale riserva di legge è stata certamente tenuta presente dal legislatore regionale allorchè nel cit. art. 22, comma 8, della L. n. 25/1996 ha previsto che al superamento delle situazioni di sperequazione determinatesi nei confronti del personale inquadrato in base a precedenti leggi regionali "si provvederà con successivo provvedimento". Disposizione, questa, che, con il suo contenuto meramente programmatico, non può che essere intesa come rinvio ad una successiva determinazione del legislatore regionale, avente la medesima natura di quelle che avevano determinato le rilevate sperequazioni 2. b) L'incompetenza della giunta ad emanare l'impugnato regolamento emerge sotto un ulteriore profilo.
L'art. 6 dello Statuto, nel prevedere puntualmente i compiti del Consiglio regionale, precisa che tale organo "esercita le potestà legislative e regolamentari attribuite alla Regione...".
Al riguardo, la difesa della Regione Lazio sostiene, tuttavia, che la modifica dell'art. 121 della Costituzione, operata dalla legge cost. 22.11.1999, n. 1, avendo sottratto, al Consiglio regionale la precedente riserva di competenza, avrebbe attribuito la potestà regolamentare alla Giunta.
L'assunto non può essere condiviso.
La Corte Costituzionale ha, infatti, chiarito che la sopra richiamata riforma, eliminando l'indicazione della potestà regolamentare fra le attribuzioni dei Consigli regionali, ha avuto il solo effetto di eliminare la relativa riserva di competenza e di consentire alle Regioni una diversa scelta organizzativa e no anche quello di attribuire direttamente detta potestà alle Giunte (sentenza 21.10.2003, n. 313).
La stessa Corte ha, quindi, precisato che "tale scelta non può che essere contenuta in una disposizione dello Statuto regionale, modificativa di quello attualmente vigente, con la conseguenza che, nel frattempo, vale la distribuzione delle competenze normative già stabilita dallo Statuto medesimo, di per sè non incompatibile con il nuovo art. 121 della Costituzione".
Pertanto, al momento dell'approvazione del regolamento n. 2/2001, non avendo la Regione Lazio provveduto ad apportare modifiche alla richiamata norma statutaria, il Consiglio regionale - e non la Giunta - era (ancora) titolare della potestà regolamentare. Come risulta da tutti gli atti depositati in giudizio il regolamento regionale n. 2/2001 non è nemmeno stato ratificato dal Consiglio regionale ai sensi dell'art. 20, comma 15, della sopravvenuta legge reg. 27.02.2004, n. 2, che ha previsto, "ai fini dell'adeguamento della normativa regionale agli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 313/2003", la ratifica consiliare dei regolamenti adottati dalla Giunta.
3). Il predetto regolamento, attuativo del cit. art. 22, comma 8, L. reg. n. 25/1996, contiene la disciplina puntuale del procedimento relativo al nuovo inquadramento del personale interessato alla c.d. perequazione, la cui conclusione, previa istruttoria svolta da un apposito gruppo di lavoro nominato con decreti del Presidente della giunta del 26.07.2002, n. 1012, ha dato luogo agli impugnati inquadramenti nella qualifica dirigenziale.
Di conseguenza la rilevata illegittimità del regolamento si ripercuote sui successivi atti del procedimento, determinandone la illegittimità in via derivata.
Le considerazioni che precedono comportano l'accoglimento del ricorso, con assorbimento di tutte le altre censure dedotte, ivi compresi i motivi aggiunti, e, per l'effetto, l'annullamento degli atti impugnati, relativi agli inquadramenti in qualifica dirigenziale.

[Omissis]