Tribunale di Milano; decreto 11.11.2008, n. 430
Est. Lualdi; Sindacato dei lavoratori Intercategoriale (avv.ti Varesini e Sullam) c. Comune di Milano (avv.ti Surano, Savasta e Coccoli)

Comportamento antisindacale · Ricorso ex art. 28 della legge 20.05.1970, n. 300 · Legittimazione attiva · SDL intercategoriale · Fusione tra SINCOBAS SALAC e SULT · Sussistenza
Comportamento antisindacale · Ricorso ex art. 28 della legge 20.05.1970, n. 300 · Interesse ad agire · Effetti della condotta esauriti · Persistenza della situazione di incertezza · Ostacolo alla libertà sindacale · Sussistenza
Comportamento antisindacale · Concertazione e contrattazione · Mancato accordo sul profilo economico · Insussistenza della condotta antisindacale

Il Sindacato dei lavoratori SDL intercategoriale, nato dalla fusione tra SinCobas, (sindacato intercategoriale dei comitati di base) SALC (sindacato autonomo lavoratori aviazione civile) e SULT (sindacato unitario dei lavoratori dei trasporti) è legittimato a esperire il ricorso ex art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300.
Sebbene la condotta oggetto del ricorso ex art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300 abbia già esaurito i suoi effetti, sussiste in capo all’associazione sindacale l’interesse ad agire per ottenere dal giudice l’ordine di cessazione del comportamento illegittimo ove questo, a causa della situazione di incertezza che genera, sia suscettibile di determinare in qualche misura una restrizione o un ostacolo al libero esercizio dell’attività sindacale.
Il mancato accordo sul trattamento economico relativo allo svolgimento di determinate attività da parte dei dipendenti non integra condotta antisindacale, sotto il profilo della mancata concertazione relativamente allo svolgimento delle dette attività.

[Omissis] - Nel merito del ricorso.
Deve essere disattesa l’eccezione posta in via preliminare dalla difesa del Comune di Milano in punto di difetto di legittimazione attiva del ricorrente. L’art. 28 della legge n. 300/1970 considera infatti legittimati all’azione gli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse. La giurisprudenza della Suprema Corte ha nel corso degli anni precisato come non sia necessario che l’associazione sindacale operi all’interno di una confederazione maggiormente rappresentativa (così Corte Cass. 03.06.2004, n. 10616) e neppure che la medesima associazione abbia stipulato alcun contratto collettivo quanto piuttosto che svolga un’effettiva azione sindacale su gran parte del territorio nazionale senza che ciò implichi necessariamente l’appartenenza ad una confederazione né che in quel territorio l’associazione medesima sia la maggiormente rappresentativa (così Corte Cass., sez. un., 21.12.2005, n. 28269).
La stessa Corte di Cassazione ha ulteriormente affermato il principio in forza del quale il sindacato nazionale, il cui organismo locale è legittimato a proporre ricorso per la repressione della condotta antisindacale, è quello che non solo ha effettiva diffusione su tutto il territorio nazionale ma che svolge, altresì, in concreto un’attività sindacale (anche con riferimento al momento contrattuale) a livello nazionale (così Corte Cass. 23.03.2006, n. 6429).
Poste queste premesse, deve essere affermata la legittimazione ad agire del SDL.
Lo statuto dell’odierna ricorrente è stato approvato all’esito del Congresso tenutosi in data 12.01.2007 che ha condotto alla modifica della originaria denominazione di SDL in sindacato dei lavoratori intercategoriale - SDL.
In medesima data il Congresso Nazionale dei delegati del SINCOBAS (sindacato intercategoriale dei comitati di base) ha deliberato la propria fusione per incorporazione nello stesso SDL.
Ancora in data 13.01.2007 il Congresso dei delegati SALC (sindacato autonomo lavoratori aviazione civile)ha deliberato la fusione per incorporazione nel SDL.
Deve pertanto ritenersi come si sia verificata una successione della SDL (già SULT) nella totalità delle posizioni giuridiche già facenti capo al SINCOBAS ed al SALC.
Ciò che rileva al fine del riconoscimento della legittimazione ad agire di SDL è la circostanza che SDL derivi da una mera modificazione della originaria denominazione del SULT ed ancora che lo stesso SDL possa e debba qualificarsi successore delle posizioni giuridiche già riconducibili al SINCOBAS ed al SALC.
Per quanto riguarda SINCOBAS, sindacato costituitosi nell’anno 1996, lo stesso presentava infatti una diffusissima articolazione territoriale, aveva svolto una intensa attività sindacale nel corso degli anni, era presente in moltissime realtà aziendali ed in particolare era stato parte attiva in numerosissimi accordi e/o incontri con le parti datoriali (vd. analitica elencazione in ricorso introduttivo).
Ancora il SINCOBAS aveva assunto negli enti locali e nella Funzione Pubblica la denominazione di “SDB-SINCOBAS” la cui legittimazione ad agire ai sensi dell’art. 28 veniva in più occasioni espressamente riconosciuta (da ultimo Corte Cass. 21.12.2005, n. 28259).
Lo stesso SULT, confluito nel SDL, risulta anche in questo caso aver svolto intensa attività rappresentativa e negoziale a livello nazionale (vd. analitica elencazione in ricorso introduttivo) sì da definitivamente legittimare la parte ricorrente alla proposizione del ricorso.
Poste queste premesse appare irrilevante la circostanza, pure pacifica in atti, che la SDL abbia azionato il presente ricorso nella sua qualità di mero componente della R.S.U. e senza che la R.S.U. abbia espresso alcuna “volontà e/o iniziativa” di natura collegiale dovendosi ritenere la legittimazione in ogni caso da attribuirsi singolarmente al sindacato ricorrente.
Ugualmente disattesa deve essere l’ulteriore questione posta dalla difesa del Comune in punto di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse ad agire in quanto la condotta oggetto del ricorso avrebbe già integralmente esaurito i propri effetti.
A tale proposito ha correttamente osservato la Suprema Corte, con giurisprudenza che questo giudice si sente di condividere, come “... il solo esaurirsi della singola azione lesiva del datore di lavoro non può precludere l’ordine del giudice di cessazione del comportamento illegittimo ove questo, alla stregua di una valutazione globale non limitata ai singoli episodi, risulti tuttora persistente ed idoneo a produrre effetti durevoli nel tempo, sia per la sua portata intimidatoria, sia per la situazione di incertezza che ne consegue, suscettibile di determinare in qualche misura una restrizione o un ostacolo al libero esercizio dell’attività sindacale. L’accertamento in ordine all’attualità della condotta antisindacale e alla permanenza dei suoi effetti costituisce un accertamento di fatto, demandato al giudice di merito ed incensurabile in sede di legittimità, se sorretto da adeguata motivazione, immune da vizi logici o giuridici”(così Corte Cass. 06.06.2005, n. 11741).
Nel merito del ricorso, ritiene questo giudice che non possa venire accolta la richiesta di adozione del provvedimento ex art. 28 L. n. 300/1978 così come formulata da parte ricorrente.
I fatti di causa non sono oggetto di contestazione.
Il Comune di Milano in data 21.04.2008 presentava alla cittadinanza il “Progetto Estate 2008”aprendo pressoché contestualmente le iscrizioni all’iniziativa, iniziativa che avrebbe consentito ai bambini la frequentazione degli Asili Nido e delle Scuole dell’Infanzia del Comune anche oltre il consueto calendario scolastico originariamente fissato nel periodo “1 settembre - 30 giugno”.
Il servizio offerto dal Comune non poteva ovviamente prescindere dall’impiego anche in misura significativa del personale docente e del personale educativo ed a tale fine dall’inizio del mese di maggio (doc. 5 di parte ricorrente) l’amministrazione iniziava la fase di concertazione con le OO.SS.
Solo al termine del mese di maggio peraltro il Comune precisava letteralmente come “il reclutamento del personale avverrà ... a) per adesione spontanea; b) mediante una turnazione obbligatoria ... nel caso in cui le adesioni spontanee non consentano di coprire il fabbisogno...” (doc. 16 di parte ricorrente).
I numerosi incontri pure tenutisi nei giorni successivi tra il Comune e le OO.SS. nel tentativo di raggiungere un accordo sul criterio della “volontarietà/obbligatorietà” nella scelta del personale nonché con riferimento agli incentivi economici da riconoscersi al personale eventualmente impiegato rimanevano peraltro senza esito ed in data 19.06.2008 l’amministrazione comandava al lavoro il personale dei Servizi Educativi ritenuto necessario per l’espletamento del servizio.
Il sindacato ricorrente rileva l’antisindacalità della condotta tenuta dal Comune per avere:
-      tardivamente attivato le trattative con le OO.SS. e comunque dopo aver già proposto il programma agli utenti avendo sostanzialmente vincolato l’amministrazione.
-      tardivamente ed inaspettatamente (anche con riferimento alle tempistiche con cui erano state attivate le medesime procedure negli anni precedenti) comunicato alle OO.SS. che il Comune avrebbe imposto al personale l’obbligatorietà della prestazione lavorativa.
-      avviato il servizio senza aver concluso la fase di contrattazione con particolare riferimento alle modalità (volontarietà ma soprattutto incentivi economici) della prestazione del servizio.
Deve preliminarmente rilevarsi come la circostanza che solo dagli indizi del mese di maggio, e dopo aver già presentato il progetto all’utenza, il Comune di Milano abbia attivato i contatti con le OO.SS. certamente non integra alcuna fattispecie di condotta antisindacale.
Dall’inizio di maggio sino al 19.06.2008, quando in concreto l’amministrazione comandava al lavoro il personale necessario, si è infatti regolarmente e compiutamente svolta la fase di concertazione prevista dall’art. 8 del C.C.N.L. di riferimento, secondo le modalità ed i tempi previsti dalla disposizione sopra richiamata (prima informativa tra le parti datata 5/5, ben 8 successive comunicazioni intercorse dal 13.05 al 17.06, attivazione procedura di conciliazione presso il Prefetto in data 04.06, incontri tra le parti del 05.05 del 26.05 del 06.06 e del 19.06).
Esaurita con esito negativo la fase di concertazione il Comune ha attivato il servizio sulla scorta di quanto previsto dagli artt. 30 e 31 del C.C.N.L. 14.09.2000.
A tal proposito l’art. 30 al comma 7, relativamente al personale docente delle scuole materne, recita infatti letteralmente “Il calendario scolastico, che non può in ogni caso superare le 42 settimane, prevede l’interruzione per Natale e Pasqua, le cui modalità attuative sono definite in sede di concertazione. In tali periodi e negli altri di chiusura delle scuole il personale è a disposizione per attività di formazione ed aggiornamento programmata dall’ente o per attività lavorative connesse al profilo di inquadramento, fermo restando il limite definito nei commi precedenti. Attività ulteriori, rispetto a quelle definite nel calendario scolastico, possono essere previste a livello di ente, in sede di concertazione, per un periodo non superiore a quattro settimane, da utilizzarsi sia per le attività delle scuole che per altre attività didattiche ed aggiornamento professionale, di verifica dei risultati e del piano di lavoro, nell’ambito dei progetti di cui all’art. 17, comma 1, lett. a) del C.C.N.L. dell’01.04.1999; gli incentivi economici sono definiti in sede di contrattazione integrativa decentrata utilizzando le risorse di cui all’art. 15 del citato C.C.N.L.”.
Ed ancora il comma 5) del successivo articolo 31) relativo al personale educativo degli asili nido prevede “Il calendario scolastico, che non può in ogni caso superare le 42 settimane, prevede l’interruzione per Natale e Pasqua, le cui modalità attuative sono definite in sede di concertazione. In tali periodi e negli altri di chiusura delle scuole il personale è a disposizione per attività di formazione ed aggiornamento programmata dall’ente o per attività lavorative connesse al profilo di inquadramento fermo restando il limite definito nei commi precedenti. Attività ulteriori, rispetto a quelle definite nel calendario scolastico possono essere previste a livello di ente, in sede di concertazione, per un periodo non superiore a quattro settimane, da utilizzarsi sia per le attività dei nidi che per altre attività d’aggiornamento professionale, di verifica dei risultati e del piano di lavoro, nell’ambito dei progetti di cui all’art. 17, comma 1, lett. a) del C.C.N.L. dell’01.04.1999: gli incentivi economici di tali attività sono definiti in sede di contrattazione integrativa decentrata utilizzando le risorse di cui all’art. 15 del citato C.C.N.L.”.
Il dato letterale della norma consente di condividere la tesi di parte resistente che individua, con riferimento alla fattispecie che oggi occupa il Tribunale, due distinti e separati livelli di relazione sindacale; un primo livello di concertazione destinato ad investire aspetti di organizzazione del servizio che non possono che fare comunque capo in ultima analisi all’amministrazione ed una fase di contrattazione concernente viceversa ed espressamente il solo aspetto economico.
Esaurita con esito negativo la fase di concertazione non vi era pertanto nessun obbligo per il Comune di attendere il completamento della fase di contrattazione relativamente alla determinazione degli incentivi economici, fase successiva destinata ad interessare il solo aspetto retributivo.
Ritenere il raggiungimento dell’accordo sotto il profilo economico come elemento imprescindibile per l’attivazione del servizio avrebbe avuto come inevitabile conseguenza, in caso di mancato raggiungimento dell’accordo medesimo, l’impossibilità per l’amministrazione di erogare il servizio frustrandone conseguente il potere organizzativo viceversa espressamente subordinato alla sola fase di concertazione.
D’altra parte l’utilizzo del personale per tale tipo di servizio, e nei limiti contrattuali che peraltro nel caso di specie sono stati certamente rispettati, risulta espressamente previsto dagli artt. 30 e 31 del medesimo C.C.N.L. sopra richiamati come è stato di recente anche affermato dalla Corte di Cassazione secondo cui “gli artt. 30 commi 2 e 7 e 32 bis del contratto collettivo 14 settembre 2000 sulle autonomie locali devono essere interpretati nel senso che è consentito all’amministrazione comunale di esigere dagli insegnanti, durante il periodo estivo di chiusura delle scuole e al di fuori del periodo di ferie, la partecipazione a corsi di formazione e aggiornamento professionale, senza far precedere la richiesta da una fase di concertazione sindacale soltanto se tale attività di formazione, e aggiornamento, si mantiene nei limiti delle 20 ore mensili, o nel diverso e più ristretto limite, individuato su base annua, non inferiore alle 120 ore”(così Corte Cass. 05.05.2005, n. 9342).
Neppure può ritenersi che l’antisindacalità del comportamento possa desumersi dalla circostanza, prospettata dalla SDL ricorrente, che il mancato completamento della fase di contrattazione avrebbe precluso la possibilità per il Comune di erogare i trattamenti economici ai sensi del combinato disposto degli artt. 4, 15 e 17 del C.C.N.L. di riferimento (secondo tale prospettazione la mancata costituzione del fondo previsto dagli artt. 15 e 17 del C.C.N.L., in uno con la mancata contrattazione sul punto, avrebbe reso illegittimo il pagamento).
Nel caso di specie infatti non è oggetto di controversia il mancato e/o illegittimo e/o impossibile pagamento dei trattamenti economici (circostanza peraltro che sarebbe ancora da verificare in concreto).
In questa sede è oggetto di esame esclusivamente l’eventuale condotta antisindacale della amministrazione resistente che nella prospettazione della SDL si sarebbe concretizzata nell’avere illegittimamente escluso la controparte sindacale dalle necessarie consultazioni finalizzate all’impiego del personale scolastico per attività ulteriori rispetto a quelle definite dal calendario ed in assenza del raggiungimento del previsto accordo in punto di contrattazione dell’aspetto retributivo.
L’effettivo e concreto espletamento della fase di concertazione, l’impiego del personale nell’ambito delle possibilità previste dal C.C.N.L. di riferimento, l’irrilevanza del mancato raggiungimento dell’accordo sotto il profilo della contrattazione degli incentivi economici quantomeno sotto il profilo dell’antisindacalità di tale comportamento conducono al rigetto del ricorso.

[Omissis]

Alcune precisazioni sulla condotta antisindacale
Sonia Elena Boatti

La pronuncia in commento affronta alcuni profili, processuali e sostanziali, in tema di ricorso ex art. 28 legge 20 maggio 1970, n. 300 (c.d. Statuto dei lavoratori), che sono di seguito approfonditi.
In primo luogo il giudice si sofferma sull’eccezione pregiudiziale formulata dal Comune di Milano resistente circa la carenza di legittimazione attiva del sindacato dei lavoratori SDL intercategoriale.
La L. n. 300/1970, art. 28, – com’è noto – non riconosce la legittimazione ad agire a tutte le associazioni sindacali, ma la limita agli “organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse”. La locuzione “associazione sindacale nazionale” è stata oggetto di svariate pronunce volte proprio a tracciarne i confini.
Già in epoca ormai risalente la Corte Costituzionale nella pronuncia n. 54/1974 ebbe a sottolineare “la razionalità della norma, la quale attribuisce questo mezzo di per se stesso efficace, ad organizzazioni responsabili che abbiano un’effettiva rappresentatività nel campo del lavoro e possano operare consapevolmente delle scelte concrete, valutando, in vista di interessi di categorie lavorative e non limitandosi a casi isolati e alla protezione di interessi soggettivi di singoli lavoratori, protetti questi dalle norme comuni spettanti ad ogni individuo, l’opportunità di ricorrere alla speciale procedura prevista dall’art. 28 cit.”. Gli interessi che la procedura dell’art. 28 cit. intende proteggere trascendono quindi sia quelli soggettivi dei singoli lavoratori, sia quelli localistici, ma sono quelli di un’associazione sindacale che si propone di operare ed opera a livello nazionale per tutelare gli interessi di una o più categorie di lavoratori a quel livello.
Più recentemente la Corte Costituzionale nella pronuncia n. 89/1995 ha ribadito che “la concezione che assume la dimensione organizzativa nazionale come indice di adeguato livello di rappresentatività è apparsa idonea a consentire la selezione, tra i tanti possibili, dell’interesse collettivo rilevante da porre a base del conflitto con la parte imprenditoriale”.
Emerge quindi che la ragione giustificatrice sottesa alla limitazione della legittimazione dell’art. 28 cit., è sostanziale, in quanto legata all’attività del sindacato e agli interessi collettivi tutelati e anche formale, in quanto discendente dalla mera dislocazione del sindacato sul territorio. La dimensione territoriale nazionale deve necessariamente coniugarsi ad un’attività con rilevanza nazionale di tutela dei lavoratori a quello stesso livello.
Peraltro il carattere “nazionale” dell’associazione sindacale non significa che l’associazione debba far parte di una confederazione ed essere maggiormente rappresentativa (Corte Cass. 26.02.2004, n. 3917, Corte Cass. 20.04.2002, n. 5765), né implica necessariamente la monocategorialità dell’associazione sindacale (Corte Cass. 07.08.2002, n. 11833), anche se, nel caso di sindacato pluricategoriale, il carattere nazionale dell’attività sindacale va ricercato con più attenta indagine, atteso che maggiore è il rischio della frammentazione dell’interesse, collettivo dei lavoratori, se di diversi settori produttivi, in quello perseguito da distinte associazioni sindacali locali, meramente federate a livello nazionale.
La Cassazione si è infatti espressa in questi termini nella recente pronuncia 24.10.2006, n. 1307, affermando che la legittimazione ad agire “è riconosciuta agli organismi delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse anche se inerenti alle associazioni non maggiormente rappresentative sul piano nazionale, né a quelle intercategoriali o aderenti a confederazioni, essendo invece determinante – con correlata necessaria indagine demandata al giudice del merito – la sussistenza dei requisiti della diffusione sul territorio nazionale e del concreto esercizio dell’attività sindacale a livello nazionale”.
Il giudice ha affermato che il sindacato dei lavoratori SDL intrecategoriale, che è nato dalla fusione tra SinCobas, (sindacato intercategoriale dei comitati di base) SALC (sindacato autonomo lavoratori aviazione civile) e SULT (sindacato unitario dei lavoratori dei trasporti) svolge attività sindacale a livello nazionale nel senso sopra definito e pertanto è legittimato a proporre il ricorso ex art. 28 dello Statuto dei lavoratori.
Il Comune di Milano eccepisce successivamente la carenza di interesse del sindacato in quanto la condotta oggetto del ricorso avrebbe già esaurito i suoi effetti. Il giudice rigetta l’eccezione aderendo all’orientamento giurisprudenziale che considera alla stregua di effetti della condotta, non solo quelli immediati e diretto ma anche quelli durevoli nel tempo e in grado di ostacolare a libera attività sindacale.
L’attualità di tale condotta o il perdurare dei suoi effetti sono requisiti essenziali dell’azione di repressione della condotta antisindacale di cui all’art. 28 della legge n. 300/1970 (Corte Cass., sez. un., 13.06.1977, n. 2443; 19.08.1987, n. 6946; 08.05.1990, n. 3780; 09.02.1991, n. 1364; 05.04.1991, n. 3568 e 16.02.1998, n. 1600).
Tali requisiti vanno intesi nel senso che, da un lato, il mero ritardo della proposizione del ricorso non può autonomamente determinare l’inammissibilità del ricorso, in presenza della permanenza degli effetti lesivi, e, dall’altro, il solo esaurirsi della singola azione lesiva del datore di lavoro non può precludere l’ordine del giudice di cessazione del comportamento illegittimo ove questo, alla stregua di una valutazione globale non limitata ai singoli episodi, risulti tuttora persistente ed idoneo a produrre effetti durevoli nel tempo, sia per la sua portata intimidatoria, sia per la situazione di incertezza che ne consegue, suscettibile di determinare in qualche misura una restrizione o un ostacolo al libero esercizio dell’attività sindacale (in questo senso si veda Corte Cass., sez. lav., 06.06.2005, n. 11741).
Il giudice passa poi ad analizzare il merito del ricorso, ritenendo insussistente la denunciata antisindacalità della condotta denunciata.
In particolare il sindacato rileva l’antisindacalità della condotta tenuta dal Comune di Milano per avere tardivamente attivato le trattative con le OO.SS. e comunque dopo aver già proposto il programma agli utenti avendo sostanzialmente vincolato l’amministrazione; e tardivamente ed inaspettatamente comunicato alle OO.SS. che il Comune avrebbe imposto al personale l’obbligatorietà della prestazione lavorativa.
Sebbene abbiano avuto luogo diversi incontri, il mancato raggiungimento dell’accordo sull’indennità, ad avviso del sindacato ricorrente importa stanzialmente la violazione dell’art. 30, comma 7, del C.C.N.L. Regioni ed autonomie locali che prevede che: “Il calendario scolastico, che non può in ogni caso superare le 42 settimane, prevede l’interruzione per Natale e Pasqua, le cui modalità attuative sono definite in sede di concertazione. In tali periodi e negli altri di chiusura delle scuole il personale è a disposizione per attività di formazione ed aggiornamento programmata dall’ente o per attività lavorative connesse al profilo di inquadramento, fermo restando il limite definito nei commi precedenti. Attività ulteriori, rispetto a quelle definite nel calendario scolastico, possono essere previste a livello di ente, in sede di concertazione, per un periodo non superiore a quattro settimane, da utilizzarsi sia per le attività delle scuole che per altre attività didattiche ed aggiornamento professionale, di verifica dei risultati e del piano di lavoro, nell’ambito dei progetti di cui all’art. 17, co.1, lett. a) del C.C.N.L. dell’01.04.1999; gli incentivi economici sono definiti in sede di contrattazione integrativa decentrata utilizzando le risorse di cui all’art. 15 del citato C.C.N.L.”.
Il giudice individua invece due diversi livelli di relazione sindacale, la concertazione destinata ad investire gli aspetti organizzativi e la contrattazione concernente gli aspetti economici; e svincola il raggiungimento di un accordo per il trattamento economico dalla concertazione concernente l’organizzazione del lavoro, affermando l’irrilevanza del mancato raggiungimento dell’accordo sotto il profilo economico, al fine della valutazione dell’antisindacalità della condotta del Comune sotto il denunciato profilo della mancata consultazione del sindacato per l’impiego del personale per lo svolgimento di attività ulteriori.
Lo stesso giudice precisa inoltre che il giudizio verte esclusivamente su questo profilo e che non è in contestazione il mancato e/o impossibile pagamento dei trattamenti economici, a causa del mancato accordo.