Pubblica amministrazione: la riforma procede
Elena Tanzarella

Nel mese di febbraio ha trovato attuazione il D.dl. 18 dicembre 2008, n. 847 che, in uno alla L. 6 agosto 2008, n. 133, costituisce lo strumento della riforma della pubblica amministrazione promossa dal Ministro Brunetta.
Al disegno legge, recante il titolo “Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio Nazionale dell’Economia e alla Corte dei Conti”, era in particolar modo stata demandata l’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e della sua convergenza con il mercato del lavoro privato.
Nello scritto che precede il presente (I recenti interventi governativi di riforma della pubblica amministrazione: riflessi sul pubblico impiego, pubblicato su Rip, 2008, 4, 1 e dedicato all’analisi delle innovazioni che già avevano superato il vaglio del Parlamento) si erano accennati i punti di maggior innovazione contenuti nel testo normativo ancora da approvare: l’introduzione del sistema meritocratico, cui ricollegare meccanismi premiali per i dipendenti, la definizione di un rigoroso sistema di responsabilità e la revisione complessiva del quadro normativo vigente in materia di pubblica dirigenza.
Il disegno legge è quindi stato, come detto, approvato dal Parlamento nel mese di febbraio.
In particolare, il testo è stato approvato dalla Camera, con 270 voti a favore e 178 contro, nella seduta del 12.02.2009, e confermato dal Senato il 25.02.2009, con 154 voti favorevoli, nessun astenuto e un solo contrario.
Il presente articolo vuole illustrare, seppur sinteticamente, il quadro normativo che fungerà da sfondo per l’elaborazione dei decreti legislativi, promessa dal Governo, nelle parole del Ministro Brunetta all’indomani della promulgazione della legge, entro l’inizio della prossima estate (l’art. 1 del testo prevede che l’Esecutivo adotti uno o più testi di riforma del D.lgs. n. 165/2001 entro il termine di nove mesi dalla promulgazione del disegno di legge delega).
La brevità della novella normativa (solo 13 articoli) destinata a modificare in maniera sensibile e tangibile la vita dei cittadini, rectius degli utenti della pubblica amministrazione (questa l’enfasi che ha accompagnato la notizia dell’approvazione del testo su diverse testate giornalistiche e, in particolare, sul forum di discussione che il Ministro ha aperto sulla propria pagina: www.renatobrunetta.it: strumento di trasparenza e partecipazione che rispecchia e traduce in iniziale atto concreto le dichiarazioni programmatiche finora espresse) consente una disamina punto per punto del nuovo atto della riforma.
Prima di percorrere gli articoli di legge, si rammenta che la riforma, concepita quale mezzo al fine di adeguare la disciplina del lavoro nella pubblica amministrazione alle esigenze di potenziamento dell’efficienza degli uffici pubblici, consiste essenzialmente in un sistema di disposizioni – inderogabili da parte della contrattazione collettiva – finalizzate a contrastare lo scarso rendimento e l’assenteismo da parte dei lavoratori, attraverso la previsione di vari meccanismi sanzionatori, fino a quello estremo del licenziamento, ma anche attraverso la fissazione di un meccanismo premiale per coloro che lavorano conformemente ai criteri di produttività perseguiti.
In tale ottica vanno letti gli obiettivi fissati nell’art. 2: a) miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia della procedura di contrattazione collettiva; b) introduzione di sistemi – interni ed esterni – di valutazione dell’apparato amministrativo e del personale, con immediata messa a disposizione (mediante strutture informatiche) degli organi di vertice politico, dei dati emergenti dalle suddette valutazioni; c) introduzione di meccanismi premiali per i singoli dipendenti; d) rafforzamento del principio della modalità concorsuale per l’accesso al lavoro pubblico e per le progressioni di carriera, nonchè incentivazione all’organizzazione di procedure concorsuali su base territoriale, con valorizzazione del requisito della residenza dei partecipanti; e) definizione di un sistema più rigoroso di responsabilità dei dipendenti pubblici.
Nel perseguimento di quanto sopra la legge delega prevede inoltre: a) la semplificazione dei tempi di svolgimento delle varie fasi del procedimento disciplinare, prevedendo che lo stesso possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale, in conformità a quanto avviene nel rapporto di lavoro privato; b) l’introduzione di meccanismi di controllo più rigorosi durante il periodo di assenza per malattia del dipendente, con connesse responsabilità anche dei medici competenti, in caso di concorso degli stessi nella falsificazione dei certificati attestanti lo stato di malattia; c) la configurazione di un’ipotesi di illecito disciplinare in relazione alla condotta colposa del pubblico dipendente cui sia connessa la condanna della pubblica amministrazione al risarcimento dei danni per responsabilità civile ex art. 2043 del c.c.; d) la responsabilità dell’organo procedente per mancato esercizio o per decadenza dell’azione disciplinare in caso di negligenza; e) l’ampliamento dei poteri disciplinari assegnati al dirigente, il quale potrà irrogare direttamente sanzioni conservative quali la multa o la sospensione, oggi di competenza esclusiva dell’ufficio per i procedimenti disciplinari.
Gli articoli successivi forniscono gli strumenti di attuazione dei sopra riportati obiettivi.
Per quanto concerne gli strumenti di contrattazione collettiva e integrativa, ferma restando la riserva in favore della contrattazione collettiva sulla determinazione dei diritti e delle obbligazioni direttamente pertinenti al rapporto di lavoro, il Governo sarà chiamato a ridefinire gli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico riservati rispettivamente alla contrattazione collettiva e alla legge. Le procedure di contrattazione collettiva verranno inoltre riformate per essere adeguate a quelle proprie del settore privato, e saranno ridefinite competenze, strutture e organi dell’A.R.A.N. (i criteri da seguire nella riforma dell’A.R.A.N. saranno, in particolare a) rafforzamento della sua indipendenza dalle organizzazioni sindacali; b) potenziamento del potere di rappresentanza delle Regioni e degli Enti locali; c) rafforzamento del potere direttivo dei Comitati di settore nei confronti dell’A.R.A.N.; d) riduzione del numero dei Comparti e delle aree di contrattazione; e) omologazione della durata dei contratti a quelli del settore privato).
Troverà inoltre attuazione l’obiettivo di riduzione dei contratti di lavoro a termine e delle consulenze esterne, attraverso disposizioni dirette ad agevolare la mobilità, anche volontaria.
Le singole amministrazioni saranno tenute a fissare degli obiettivi annuali, il cui raggiungimento sarà valutato pubblicamente (con trasparenza ma anche garantendo la partecipazione dei cittadini) con un bilancio consuntivo di fine anno (art. 4). L’effettività di queste misure sarà garantita dalla introduzione di appositi mezzi di tutela giurisdizionale degli interessati nei confronti della pubblica amministrazione, dalla previsione di azioni collettive in particolare nei confronti dei titolari di pubblici servizi e dalla introduzione nell’A.R.A.N. di un organismo centrale di valutazione indipendente. Inoltre (art. 6), il dirigente responsabile di omessa vigilanza sulla produttività dei dipendenti potrà essere sanzionato con la mancata percezione del trattamento economico accessorio. Infine (art. 7), i tempi di conclusione dei procedimenti disciplinari saranno razionalizzati ed il Governo dovrà introdurre più rigorosi sistemi di controllo delle assenze per malattia. Il legislatore delegato dovrà anche indicare quali fatti, per la loro gravità, potranno essere sanzionati con la più grave misura del licenziamento. Ovviamente, non solo l’improduttività sarà punita: un riscontro avranno i dipendenti pubblici meritevoli, per i quali verranno introdotti alcuni meccanismi premiali, quali premi in danaro ad personam e facilitazione nella progressione di carriera (art. 5).
Vanno segnalate inoltre la riforma della dirigenza (art. 6) e della vice-dirigenza pubblica (art. 8).
Per quanto attiene alla dirigenza, oltre al già richiamato divieto di corrispondere il trattamento economico accessorio nell’ipotesi di responsabilità del dirigente che abbia omesso di vigilare sulla produttività delle risorse, il delegato dovrà introdurre concorsi per l’accesso alla prima fascia dirigenziale e ridurre gli incarichi esterni ovvero conferiti a dirigenti non appartenenti ai ruoli (ciò sempre nell’ottica della mobilità, valida per tutti i pubblici impiegati). Con ciò introducendo una novità rispetto al disegno legge, la Camera ha previsto – misura apprezzabile purchè sia correttamente sfruttata e non si traduca in uno sperpero del danaro pubblico – che il conferimento dell’incarico dirigenziale ai vincitori di concorso sia subordinato ad un periodo di formazione, non inferiore a sei mesi, presso uffici amministrativi di uno Stato dell’Unione Europea o di un organismo comunitario o internazionale. Per quanto riguarda invece la vice dirigenza, il Governo dovrà prevedere che essa sia istituita e disciplinata esclusivamente dalla contrattazione collettiva nazionale del Comparto di riferimento.
L’intervento modificativo del Governo si è infine registrato sulla non trascurabile previsione normativa di attribuzione dei poteri alla Corte dei Conti. La legge approvata prevede che la Corte dei Conti possa effettuare controlli su gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento e, all’occorrenza, segnalare irregolarità gestionali al Ministro competente il quale, con decreto da comunicare al Parlamento e al Presidente della Corte, può disporre la sospensione delle somme stanziate sui pertinenti capitoli di spesa.
I risultati veri della riforma, i cui contenuti sono per diversi aspetti auspicabili ancorché le prevedibili difficoltà di applicazione spingano ad un prudente apprezzamento dei medesimi, saranno valutabili nei mesi successivi alla emanazione dei decreti legislativi anche se, occorre segnalare, il Ministro non ha mancato di evidenziare nella propria pagina web i risultati positivi, quanto meno sotto il profilo della riduzione dell’assenteismo, già raggiunti nei mesi precedenti, a far tempo dall’approvazione del disegno di legge ed ancora, pertanto, in assenza degli strumenti legislativi di attuazione.