I recenti interventi governativi di riforma della pubblica amministrazione: riflessi sul pubblico impiego
Elena Tantarella

“Contenimento della spesa pubblica; stimolo alla produttività dell’intero sistema e miglioramento del benessere dei cittadini” [1] sono i tre cardini del progetto di riorganizzazione della pubblica amministrazione, articolato in un decreto-legge (D.l. n. 112/2008, convertito in L. 6 agosto 2008, n. 133), un disegno di legge ed un disegno di legge delega.
La cosiddetta riforma Brunetta, che si propone di dare attuazione agli obiettivi già fissati nella legge finanziaria del 2008, è dallo stesso Ministro stata riassunta in 34 punti chiave, alcuni dei quali di diretto rilievo per i dipendenti pubblici.
La recente riforma trova i propri presupposti nella manovra finanziaria del 2008 (L. 24 dicembre 2007, n. 244) che ha individuato cinque linee di intervento: modifiche alla disciplina dei contratti di lavoro flessibile[2], nuove misure per la stabilizzazione del personale precario, fissazione di tetti al trattamento economico di quanti percepiscano emolumenti o retribuzione a carico delle finanze pubbliche e limitazioni al lavoro straordinario, di seguito brevemente descritte.
Con riferimento alla disciplina del contratto di lavoro flessibile, la legge finanziaria ha ulteriormente ridimensionato, rispetto ai limiti già precedentemente introdotti nel 2006, la possibilità di ricorrere a contratti di lavoro flessibile attribuendo a tale tipologia carattere meramente eccezionale[3], stabilendo che i contratti flessibili in atto non possano essere rinnovati e imponendo tale nuova disciplina alla contrattazione collettiva.
Per fronteggiare esigenze temporanee ed impreviste, le amministrazioni si avvarranno del personale proveniente da altre amministrazioni (cosiddetta assegnazione temporanea), per un periodo non superiore a sei mesi e non rinnovabile.
Per quanto riguarda invece la stabilizzazione dei precari[4], la finanziaria 2008 invita le amministrazioni ad avviare delle procedure di stabilizzazione[5] (vere e proprie procedure concorsuali, in ossequio all’art. 97, comma 3, Cost. per il quale l’accesso ai pubblici uffici è di norma garantito da concorsi) cui possono partecipare i dipendenti a tempo determinato e i lavoratori con contratto di co.co.co. che siano stati assunti mediante procedure selettive e che abbiano maturato una certa anzianità di servizio (tre anni, anche non continuativi, negli ultimi cinque anni)[6].
Sul fronte dei limiti di spesa per gli emolumenti, il trattamento economico di “a) chiunque riceva emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con amministrazioni statali, agenzie ed enti pubblici, anche economici, enti di ricerca, università, società non quotate a partecipazione pubblica (totale o prevalente) e loro controllate, e b) di chiunque sia ‘titolare di incarichi o mandanti di qualsiasi natura nel territorio metropolitano’ (con esclusione, quindi, di coloro che rivestano incarichi o mandati al di fuori del territorio nazionale)” non può superare quello del primo presidente della Corte di Cassazione[7]. La previsione di legge è corredata di apposito meccanismo sanzionatorio (in virtù del quale la violazione del suddetto limite comporta l’obbligo, in danno dell’autorizzante e dell’autorizzato, dell’esborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare l’eccedente del compenso consentito).
Infine, la manovra finanziaria prevede l’obbligo di contenimento dei costi derivanti dal lavoro straordinario attraverso l’applicazione di tutte le tipologie di lavoro orario già previste dai contratti collettivi e incrementa le risorse disponibili per la contrattazione collettiva in maniera tale da consentire al governo di stipulare i contratti ancora mancanti e già previsti per il biennio 2006- 2007, e di onorare agli impegni precedentemente assunti con alcune specifiche categorie di lavoratori.


In questo quadro programmatico, e dunque nel perseguimento degli obiettivi di contenimento e miglioramento della spesa pubblica, si inseriscono i 34 punti della riforma sopra richiamata che, per quanto espressamente concerne i lavoratori pubblici, sono così concepiti:
introduzione di disposizioni volte alla razionalizzazione e limitazione dell’uso di collaborazioni esterne e di consulenze;
inasprimento dei controlli sulle incompatibilità;
limitazione del lavoro flessibile (modifica all’art. 36, D.lgs. n. 165/2001);
introduzione di misure idonee a disincentivare la frequenza delle assenze per malattia;
introduzione di nuovi meccanismi di controllo di spesa per la contrattazione collettiva;
aumento della mobilità;
aspettativa per i dipendenti che diventano imprenditori;
maggior trasparenza dell’operato della pubblica amministrazione;
riduzione dei tempi obbligatori di conclusione del procedimento amministrativo con previsione di sanzioni per l’inottemperanza all’obbligo;
ridefinizione degli ambiti di valenza territoriale dei concorsi;
mobilità delle funzioni;
pubblicazione delle migliori prassi;
nuovo sistema di valutazione della produttività del personale;
riforma degli organismi di controllo;
revisione dei meccanismi di premio;
semplificazione dei procedimenti disciplinari;
inasprimento delle misure volte alla repressione del fenomeno della inattività;
previsione di ulteriori misure sanzionatorie (fino al licenziamento) per chi, a causa di propria incompetenza o negligenza grave, rechi nocumento all’amministrazione;
misure volte a reprimere il fenomeno delle compiacenze dei medici pubblici dipendenti;
riforma della dirigenza;
riforma della contrattazione collettiva.

Di queste misure, alcune hanno già trovato attuazione mediante D.l. n. 112/2008, convertito in L. n. 133/2008: si tratta della limitazione all’utilizzo delle collaborazioni esterne, dei controlli sulle incompatibilità, delle limitazioni al lavoro flessibile, delle misure per ridurre le assenze per malattia e dei controlli sulle spese per la contrattazione collettiva, contenute negli artt. 46-49, 66-74 del decreto-legge, come in parte modificato dalla legge di conversione.
Si propone di seguito una breve disamina del contenuto delle misure adottate dal governo in sede di riforma, eccezione fatta per i controlli sulle compatibilità, oggetto di dissertazione in altro scritto in pubblicazione sulla presente rivista.

La generica previsione stante la quale “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione” di cui all’art. 7, comma 6, D.lgs. n. 165/2001 è stata sostituita con la possibilità di conferimento di incarichi individuali, con contratti autonomi di natura co.co.co., ad esperti di comprovata specializzazione universitaria (requisito, quest’ultimo, da cui si può prescindere unicamente in ipotesi di necessità di conferimento di incarico a professionisti iscritti in appositi albi, ovvero di incarico a soggetti che operino nel campo dell’arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali), solo previo accertamento della oggettiva impossibilità di utilizzare le risorse umane già disponibili all’interno dell’amministrazione, e purché il conferimento dell’incarico corrisponda alle competenze attribuite dall’ordinamento alla amministrazione conferente e sia coerente con le sue esigenze di funzionalità, la prestazione sia di natura temporanea, essendone determinati previamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione (art. 64, comma 1, D.l. n. 112/2008).
La previsione normativa è corredata di meccanismo sanzionatorio in base al quale il ricorso a contratti co.co.co. per lo svolgimento di funzioni ordinarie costituisce causa di responsabilità amministrativa per il dirigente che lo ha stipulato (art. 46, comma 1, ultimo capoverso).
Da notare che è operato divieto di ricorso al contratto di lavoro flessibile per coprire incarichi dirigenziali (art. 49 D.l. n. 112/2008).
Ulteriore previsione posta ad argine del possibile abuso del ricorso alle forme di lavoro flessibile è contenuta nell’art. 49 del D.l. n. 112/2008, di modifica dell’art. 36 D.lgs. n. 156/2001 nel senso che non si può ricorrere all’utilizzo del medesimo lavoratore con più tipologie contrattuali per periodi di servizio superiori al triennio nell’arco dell’ultimo quinquennio e che, in ogni caso, la violazione di queste norme, di carattere imperativo, non può comportare la costituzione di contratti di lavoro a tempo indeterminato, spettando al lavoratore interessato unicamente il diritto al risarcimento del danno derivante da prestazioni di lavoro in violazione di disposizioni imperative (disposizione che rimarca la differenza tra i contratti di lavoro pubblico e la parallela disciplina privatistica).
La restrizione dell’ambito di applicazione della previsione normativa in tema di conferimenti esterni si traduce, in fin dei conti, in una possibile riduzione delle spese oltreché in un auspicabile miglior sfruttamento delle risorse già presenti nell’ambito della pubblica amministrazione, anche nel perseguimento del più ampio e generale principio della stabilizzazione del personale[8].

Nell’ottica della maggior efficienza della pubblica amministrazione e coerentemente con l’uso del modello di assunzione a tempo indeterminato, la nuova formulazione dell’art. 36, D.lgs. n. 156/2001 sancisce che “Le pubbliche amministrazioni ... non possono avvalersi delle forme contrattuali di lavoro flessibile previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa”; in funzione di ciò sono previste delle restrizioni alla possibilità di lavoro part time[9], che non è più concesso automaticamente bensì “può essere” concesso, previa valutazione discrezionale del dirigente il quale può negare il proprio assenso, senza peraltro obbligo di provvedimento motivato, non più solo in presenza di un possibile “grave” pregiudizio alla funzionalità dell’amministrazione, ma anche solo di mero pregiudizio (unica eccezione parrebbe rimanere, come peraltro confermato dalla circolare n. 8/2008, quella di cui all’art. 12 bis, D.lgs. n. 61/2000, in tema di lavoro part time dei dipendenti affetti da patologie oncologiche per i quali residui una ridotta capacità lavorativa anche a causa degli effetti invalidanti delle terapie salvavita, il quale accorda al dipendente del settore pubblico o privato interessato un diritto alla trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo parziale in caso di richiesta e, successivamente alla trasformazione, un diritto alla riconversione a tempo pieno).
La norma prevede che il 70% (e non più il 50%) del risparmio di spesa derivante dalla trasformazione dei rapporti di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni da tempo pieno a tempo parziale costituisca per il 30% economie di bilancio, e che una quota pari al 70% dei predetti risparmi sia destinata, secondo le modalità ed i criteri stabiliti dalla contrattazione integrativa, ad incentivare la mobilità del personale esclusivamente per le amministrazioni che dimostrino di aver provveduto ad attivare piani di mobilità e di riallocazione mediante trasferimento di personale da una sede all'altra dell'amministrazione stessa. Infine, i risparmi eventualmente non utilizzati per le predette finalità costituiscono ulteriori economie di bilancio.

Ampia attenzione è dedicata alla “riduzione degli assetti organizzativi” (art. 74 D.l. n. 112/2008) secondo i principi costituzionali di efficienza ed economicità, che andrà a colpire principalmente la dirigenza, con riduzione degli uffici dirigenziali di livello generale in misura non inferiore al 20% di quelli esistenti, e di quelli di livello non generale in misura non inferiore al 15% di quelli esistenti.
Riduzioni contenute nel limite del 10% riguarderanno invece il personale adibito allo svolgimento di compiti logistico strumentali (le eccedenze saranno riallocate in uffici che svolgono funzioni istituzionali).
Conseguenzialmente, dovranno essere rideterminate le dotazioni organiche del personale non dirigenziale, con riduzione non inferiore al 10% della spesa complessiva relativa al numero dei posti organico di tale personale.
La sanzione prevista per il mancato adempimento alle descritte previsioni normative consiste nel divieto di procedere a nuove assunzioni di personale, a qualsiasi titolo e con qualsiasi contratto.

Vi sono poi rideterminazioni delle previsioni degli emolumenti dovuti in caso di malattia di qualunque durata: verrà garantito il trattamento economico fondamentale, con esclusione di ogni indennità o emolumento, aventi carattere fisso e continuativo, nonché di ogni altro accessorio, solo per i primi dieci giorni. Decorso tale periodo, l’assenza sarà giustificata solo in presenza di una certificazione rilasciata da struttura sanitaria pubblica (le amministrazioni, pertanto, non potranno considerare come assenze giustificate quelle avvenute per malattia per le quali il dipendente produca un certificato rilasciato da medico libero professionista non convenzionato con il sistema sanitario nazionale).
L’amministrazione può disporre i controlli in ogni giorno, anche non lavorativo e festivo, anche per le ipotesi di assenza di un solo giorno (con circolare n. 7/2008 la Presidenza del Consiglio dei Ministri ha puntualizzato che “si considerano rientranti nel trattamento fondamentale le voci del trattamento economico tabellare iniziale e di sviluppo economico, della tredicesima mensilità, della retribuzione individuale di anzianità, ove acquisita, degli eventuali assegni ad personam per il personale del comparto ministeri e analoghe voci per il personale dipendente da altri comparti; inoltre, per il personale dell’area I si considerano lo stipendio tabellare, la retribuzione di posizione di parte fissa, la tredicesima mensilità, la retribuzione individuale di anzianità ove acquisita, eventuali assegni ad personam e analoghe voci per il personale dirigenziale appartenente ad altre aree”.
La stessa circolare è inoltre intervenuta a dirimere possibili dubbi interpretativi scaturenti dalla previsione del secondo comma dell’art. 71, quella concernente le modalità con cui i pubblici dipendenti debbono giustificare le assenze per malattia, chiarendo che essa fa riferimento alternativamente alla giustificazione delle assenze che si protraggono per un periodo superiore a dieci giorni e, prescindendo dalla durata, alla giustificazione delle assenze che riguardano il terzo episodio di assenza in ciascun anno solare.
Infine – e ciò onde prevenire ogni possibile elusione della neo introdotta norma di legge – la fattispecie del “periodo superiore a dieci giorni” ha luogo in presenza tanto di attestazione mediante un unico certificato dell’intera assenza, quanto nell’ipotesi in cui in occasione dell’evento originario sia stata indicata una prognosi successivamente protratta mediante altre certificazioni).
La determinazione dei limiti di permesso retribuito, fermi restando i principi stabiliti dalla normativa vigente, è affidata alla contrattazione collettiva, ovvero alle specifiche norme di settore, con l’obbligo di stabilire una quantificazione esclusivamente ad ore delle tipologie di permesso retribuito, per le quali la legge, i regolamenti o i contratti collettivi prevedano una fruizione alternativa in ore o giorni (la fruizione dell’intera giornata lavorativa rimane ovviamente possibile, con incidenza della assenza sul monte ore a disposizione del dipendente computata con riferimento all’orario di lavoro che il medesimo avrebbe dovuto osservare nella giornata di assenza).[10]
La legge di conversione ha introdotto nel corpo dell’art. 71 il comma 1 bis, stante il quale “Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano al comparto sicurezza e difesa per le malattie conseguenti a lesioni riportate in attività operative ed addestrative”, con esclusione dei vigili del fuoco.
Va infine sottolineato che anche questa disciplina dettata dall’art. 71 D.l. n. 112/2008 non può essere derogata dai contratti collettivi, restando inteso che per le parti non incompatibili con il nuovo regime legale, continueranno ad applicarsi le clausole dei controlli collettivi e degli accordi negoziali di riferimento.

Il successivo art. 72 D.l. n. 112/2008, recante “Personale dipendente prossimo al compimento dei limiti di età per il collocamento a riposo” introduce il nuovo istituto dell’esonero dal servizio, oltre ad alcune innovazioni in materia di trattenimento in servizio dei pubblici dipendenti e di risoluzione del contratto di lavoro per i dipendenti che abbiano maturato 40 anni di anzianità contributiva.
Le disposizioni relative all’esonero dal servizio sono contenute nei commi da 1 a 6.
Il comma 1 prevede che per gli anni 2008, 2009, 2010 e 2011 il personale in servizio presso alcune amministrazioni espressamente elencate (con puntuale esclusione delle scuole) possa chiedere di essere esonerato dal servizio nel corso del quinquennio antecedente la data di maturazione dell’anzianità massima contributiva di 40 anni.
Il collocamento in posizione di riposo non rappresenta una fattispecie a regime ma un istituto che può essere utilizzato dalle amministrazioni, ai fini della progressiva riduzione del personale in servizio, solo per gli anni 2009, 2010 e 2011.
L’accoglimento della domanda, da presentarsi entro il 1° marzo di ciascun anno, è a discrezione dell’amministrazione, la quale dovrà operare le proprie valutazioni in conformità ai criteri indicati nel comma 2 (e dunque dando priorità ai soggetti interessati dalla riorganizzazione della rete centrale e periferica e ai dipendenti appartenenti a posizioni per le quali, in relazione alla nuova classificazione professionale e all’individuazione dei relativi profili, improntata a principi di maggior flessibilità nell’utilizzo delle risorse e nell’assolvimento delle rispettive mansioni, si prevede un diverso fabbisogno funzionale ed una conseguente necessità di riduzione dei posti in pianta organica. Nel fare ciò, l’amministrazione non potrà prescindere dalla valutazione e programmazione complessiva dei propri fabbisogni di personale).
Proprio in funzione di tutto quanto sopra, la domanda di esonero presentata dal dipendente è irrevocabile.
La posizione di esonero non si configura quale cessazione dal servizio, bensì quale sospensione del rapporto di impiego o di lavoro di durata variabile, fino ad un massimo di cinque anni, durante i quali il dipendente percepisce un trattamento economico temporaneo pari al 50% di quello complessivamente goduto per competenze fisse ed accessorie[11] al momento del collocamento nella posizione di esonero, e matura i contributi in misura intera (comma 3).
L’esonero dal servizio non consente l’instaurazione di rapporti di lavoro dipendente con soggetti privati o pubblici, mentre sono consentite prestazioni lavorative autonome con carattere di occasionalità, purché non a favore di amministrazioni pubbliche o società e consorzi partecipati dalle stesse.[12]
Il successivo comma 4 stabilisce che all’atto del collocamento a riposo per raggiunti limiti di età, il dipendente ha diritto al trattamento di quiescenza e previdenza che sarebbe spettato se fosse rimasto in servizio.[13]

Il Governo ha ritenuto infine necessario ed indefettibile intervenire su alcuni principi in materia di contrattazione integrativa e di controllo dei contratti nazionali ed integrativi (art. 67). A parte alcuni interventi di carattere strettamente finanziario (sempre nel perseguimento della finalità di riduzione della spesa e di maggiore efficienza della P.A.), il decreto legge impone alcune modifiche alla procedura di contrattazione collettiva.[14]

Il progetto di riorganizzazione della pubblica amministrazione nell’ottica della ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e della sua convergenza con il mercato del lavoro privato[15] trova più ampio sviluppo nei disegni di legge e di legge delega presentati dal Ministro.
Le dichiarazioni programmatiche di maggior rilievo per i pubblici dipendenti, di grande attualità nella cronaca di questi giorni, paiono essere l’introduzione del sistema meritocratico, cui ricollegare meccanismi premiali per i dipendenti, la definizione di un rigoroso sistema di responsabilità e la revisione complessiva del quadro normativo vigente in materia di pubblica dirigenza.
Quanto alla previsione del sistema di valutazione delle prestazioni lavorative calibrato sul merito, l’art. 3 del disegno di legge contiene la delega al Governo per la revisione del sistema di valutazione delle performances, da elaborarsi secondo alcuni criteri direttivi quali, ad esempio, “l’obbligo di predisporre un sistema di indicatori di produttività in ordine alla valutazione del rendimento del personale delle amministrazioni pubbliche, correlati agli obiettivi assegnati e alla pianificazione strategica”, ovvero, ancora: “l’istituzione, presso il Dipartimento della funzione pubblica, di un organismo collegiale, composto da personalità ed esperti in materia, che accettino di prestare la propria collaborazione a titolo gratuito, con il compito di validare i sistemi di valutazione e monitoraggio adottati dalle singole amministrazione centrali”.[16]
L’adozione di misure intese a favorire il merito, nonché ad introdurre meccanismi di premialità nel lavoro pubblico, è prevista dall’art. 4 del disegno di legge delega, il quale prevede:
che siano stabilite percentuali minime di risorse da destinare al merito e alla produttività del singolo dipendente, sulla base della misurazione del contributo e del rendimento di quest’ultimo;
che parte delle economie conseguite con risparmi sui costi di finanziamento sia destinata a favore del personale coinvolto direttamente e con profitto nei processi di ristrutturazione e razionalizzazione dell’amminstrazione.

L’obiettivo dell’intervento normativo in materia di dirigenza pubblica è invece, come esplicato nella relazione illustrativa, quello di “traslare nell’ambito del lavoro pubblico i più efficaci criteri di organizzazione, gestione e valutazione propri del lavoro privato, consentendo un costante innalzamento del livello complessivo di produttività delle pubbliche amministrazioni, sia attraverso la valorizzazione del merito e della professionalità, che tramite la conseguente individuazione ed eliminazione di alvei di inefficienza ed improduttività”.
A tal fine saranno attribuite al dirigente pubblico piena autonomia nella gestione delle risorse umane e competenza esclusiva nella valutazione del personale e nell’utilizzo dell’istituto della mobilità individuale di cui all’art. 30, D.lgs. n. 156/2001.
Sul fronte della responsabilità, il dirigente risponderà della omessa vigilanza sull’effettiva produttività delle risorse poste sotto il suo controllo.
Quanto invece all’accesso alla dirigenza, il disegno di legge da un lato, sempre nell’ottica della valorizzazione del merito, introduce l’obbligo di ricorso a procedure concorsuali selettive per il conseguimento di incarichi dirigenziali di livello generale, nell’ambito di una percentuale determinata di posti; dall’altro prevede l’avvio di una procedura di ridefinizione dei criteri di conferimento, rinnovo o revoca degli incarichi dirigenziali, ed una limitazione dei casi di conferimento degli incarichi ai dirigenti non appartenenti ai ruoli ed ai soggetti estranei alla pubblica amministrazione, “al fine di adeguare la relativa disciplina ai principi di trasparenza e pubblicità, nonché alla recente giurisprudenza costituzionale o delle giurisdizioni superiori”. Infine, nelle intenzioni del redattore del disegno di legge vi sono la valorizzazione delle eccellenze mediante l’erogazione del trattamento economico accessorio, anche nella misura massima, ad un numero limitato di dirigenti selezionati in base a risultati ottenuti (a ciò si accompagna un inasprimento della responsabilità per eventuale danno erariale di tali funzionari superiori), la riforma della disciplina delle compatibilità al fine di rafforzare l’indipendenza dei dirigenti rispetto alle organizzazioni rappresentative dei lavoratori, e l’introduzione di un meccanismo di semplificazione della disciplina sulla mobilità, sia a livello nazione che internazionale, dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni. Non resta dunque che attendere l’emanazione e l’applicazione concreta di tali nuovi provvedimenti informati ai criteri sopra riassunti, per potere valutare l’effettività del progetto di riordino dell’amministrazione, e il raggiungimento dell’obiettivo, più volte dichiarato, di suo adeguamento ai migliori parametri di efficienza internazionali.

Note

[1.]Così nel dossier 19.06.2008 pubblicato su www.governo.it. sezione “Governo informa”.
[2.]Per la migliore comprensione della finalità della novella legislativa e si veda la circolare n. 2/2008: “la norma non nasce dall’esigenza di attualizzare la disciplina del lavoro flessibile in ragione delle evoluzioni economico sociali dell’apparato amministrativo. Piuttosto la disposizione nasce come reazione al contel precariato causato, come più volte ripetuto, dal degenerato uso desto storico caratterizzato dall’emergenza del fenomeno del lavoro flessibile, utilizzato anche come strumento per eludere il principio costituzionale della concorsualità, che rappresenta la regola primaria in materia di accesso nella pubblica amministrazione, ricorrendo quindi a forme di reclutamento semplificate che non hanno dato sufficiente garanzia del rispetto dei principi di imparzialità e trasparenza”.
[3.]In particolare, secondo la finanziaria 2008, le amministrazioni potranno assumere esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato, avvalendosi dei contratti di lavoro flessibili unicamente per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi ovvero ancora, per le sostituzioni di maternità (previste, tuttavia, esclusivamente per le Regioni e gli enti locali).
[4.]La stabilizzazione deve essere intesa, come puntualizzato nella circolare n. 3/2008, quale “norma di transizione in attesa di tornare ad un regime ordinario fondato sulla regola costituzionale del concorso pubblico, senza riserva di posti, per l’assunzione a tempo indeterminato”.
[5.]Da cui sono esclusi i collaboratori degli organi politici a tutti i livelli di governo e il personale a contratto che svolga compiti di insegnamento e di ricerca nelle università.
[6.]La manovra finanziaria 2008 presenta, per quanto concerne la stabilizzazione, diversi profili di problematicità ben argomentati da G. D’Auria, Il personale pubblico, in Giorn. dir. amm., 2008, 260.
[7.] Così riassunto in G. D’Auria, op.cit., pag. 266, cui si rinvia anche per ogni nota critica alle previsioni normative in commento. [8.] Si rammenta infatti che il principio cardine oggi vigente è quello per cui le pubbliche amministrazioni sono tenute ad assumere esclusivamente con contratti di lavoro subordinato a tempo indeterminato, potendosi avvalere, secondo quanto stabilito dalla legge finanziaria 2008, delle forme contrattuali di lavoro flessibile unicamente per esigenze stagionali o per periodi non superiori a tre mesi (art. 36, D.lgs. n. 165/2001, come sostituito dal D.l. n. 112/2008). Si potrebbe forse riflettere se il divieto di trasformazione dei ripetuti contratti a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non costituisca comunque una ingiusta penalizzazione di chi presti ripetutamente la propria opera a favore della pubblica amministrazione e se possa ritenersi il risarcimento del danno derivante da prestazione di lavoro in violazione di norme imperative realmente satisfattivo del doveroso bilanciamento tra interesse pubblico e diritti dei lavoratori.
[9.] La circolare n. 3/2008 è così intervenuta sul tema: “Tenuto conto dell’incipit dell’articolo, che richiama il rapporto di lavoro subordinato a tempi indeterminato e della volontà del legislatore di prevenire la formazione del precariato, la violazione delle norme sul concorso pubblico e sugli organici nonché l’ingerenza della politica nella gestione del personale, si ritiene siano escluse dalle nuove limitazioni le forme di flessibilità compatibili con il lavoro a tempo indeterminato, e quindi applicabili” tra queste “il tempo parziale: che si sostanzia in un utilizzo flessibile della prestazione lavorativa e non del rapporto di lavoro”.
[10.]La circolare n. 8/2008 interviene a chiarire alcuni dubbi insorti circa i permessi retribuiti attribuibili a portatori di handicap gravi e ai loro assistenti.
[11.] Ciò implica, come chiarito dalla circolare n. 10/2008, che siano considerate nella base di calcolo tutte le componenti salariali in godimento, con esclusione di quelle direttamente collegate alla prestazione lavorativa, o spettanti una tantum. Oltre alle voci costituite da stipendio ed indennità fisse, vanno considerate altresì eventuali componenti legate alla produttività ed ai risultati. Le voci di retribuzione accessoria da considerare sono quelle riferite all’anno solare precedente a quello del collocamento in esonero e vanno considerate nella misura, rapportata a mese, riconosciuta a consuntivo. Ciò anche se la liquidazione dal compenso avviene in data successiva a quelle del collocamento in posizione di esonero.
[12.] Come spiegato dalla circolare n. 10/2008, questa previsione “è intesa ad evitare che il soggetto, una volta collocato in posizione di esonero, venga utilizzato con contratti di consulenza o di lavoro autonomo dalla stessa amministrazione di appartenenza e, più in generale, da parte di altre amministrazioni o da parte di organismi a partecipazione pubblica con possibile accrescimento degli oneri. Al fine di evitare elusioni della normativa, deve ritenersi precluso pure lo svolgimento di prestazioni tramite soggetti diversi dalle persone fisiche, come ad esempio tramite le società di consulenza e le associazioni”.
[13.] Dunque, al termine del periodo di riposo il dipendente consegue il trattamento di pensione spettante o per raggiunti limiti di età, o in presenza dell’anzianità retributiva di 40 anni, in base alla quale è possibile conseguire il trattamento di pensione indipendentemente dalla età anagrafica.
[14.]In particolare è previsto che in caso di certificazione non positiva della Corte dei Conti le parti contraenti non possano procedere alla sottoscrizione definitiva dell'ipotesi di accordo. In tal caso, spetta al Presidente dell'A.R.A.N., sentito il Comitato di settore ed il Presidente del Consiglio dei Ministri, di provvedere alla riapertura delle trattative ed alla sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo adeguando i costi contrattuali ai fini delle certificazioni. In seguito alla sottoscrizione della nuova ipotesi si riapre quindi la procedura di certificazione con la previsione che, nel caso in cui la certificazione non positiva sia limitata a singole clausole contrattuali, l'ipotesi possa essere sottoscritta definitivamente ferma restando l'inefficacia delle clausole contrattuali non positivamente certificate. L’ipotesi di accordo è quindi trasmessa dall’A.R.A.N. al comitato di settore e al Presidente del Consiglio dei Ministri entro 7 giorni dalla data di sottoscrizione. Il parere del Comitato di settore e del Consiglio dei Ministri si intende reso favorevolmente trascorsi quindici giorni dalla data di trasmissione della relazione tecnica da parte dell'A.R.A.N. La procedura di certificazione dei contratti collettivi deve concludersi entro quaranta giorni dalla sottoscrizione dell'ipotesi di accordo decorsi i quali i contratti sono efficaci, fermo restando che, ai fini dell'esame dell'ipotesi di accordo da parte del Consiglio dei Ministri, il predetto termine può essere sospeso una sola volta e per non più di quindici giorni, per motivate esigenze istruttorie dei comitati di settore o del Presidente del Consiglio dei Ministri. L'A.R.A.N. provvede a fornire i chiarimenti richiesti entro i successivi sette giorni. La deliberazione del Consiglio dei Ministri deve essere comunque adottata entro otto giorni dalla ricezione dei chiarimenti richiesti, o dalla scadenza del termine assegnato all'A.R.A.N., fatta salva l'autonomia negoziale delle parti in ordine ad un'eventuale modifica delle clausole contrattuali. In ogni caso i contratti per i quali non si sia conclusa la procedura di certificazione divengono efficaci trascorso il cinquantacinquesimo giorno dalla sottoscrizione dell'ipotesi di accordo. Resta escluso comunque dall'applicazione del presente articolo ogni onere aggiuntivo a carico del bilancio dello Stato anche nell'ipotesi in cui i comitati di settore delle amministrazioni di cui all'articolo 41, comma 3, non si esprimano entro il termine di cui al comma 3 del presente articolo (art. 67, D.l. n. 112/2008, che modifica in tali termini i commi 6 e 7 dell’art. 45 del D.lgs. n. 165/2001).
[15.]Così nell’incipit della relazione di accompagnamento al disegno di legge, pubblicata sul sito istituzionale www.governo.it.
[16.]Relazione cit., pag. 4.