Stefano Nespor
Conferimento di incarichi dirigenziali presso l’Amministrazione dello Stato: criteri e limiti secondo la giurisprudenza della Corte dei Conti

Il conferimento degli incarichi dirigenziali a dirigenti dell’Amministrazione dello Stato, disciplinato dall’art. 19 del T.U. 165/2001, è stato oggetto di numerose riflessioni e precisazioni da parte della Corte dei Conti in sede di controllo di legittimità degli atti e, in talune occasioni, da parte di altre Autorità giurisdizionali. Passiamo in rassegna i principali problemi che sono stati affrontati.

1. Una prima questione è stata costituita dall’estensione del controllo da parte della Corte dei Conti e, più in particolare, dalla individuazione degli incarichi dirigenziali assoggettati al visto di legittimità. Il controllo del giudice contabile è stato contestato da due diversi e contrapposti punti di vista.
Sotto un primo profilo, è stato sostenuto che al controllo di legittimità non fossero assoggettati gli incarichi dirigenziali conferiti dalla Presidenza del Consiglio.
Sulla base di questa tesi, nel gennaio 2001 la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva trasmesso trentacinque decreti di conferimento di incarichi dirigenziali di prima fascia e ventiquattro decreti di conferimento di incarichi dirigenziali di seconda fascia per semplice conoscenza e in semplice “omaggio al principio di trasparenza”. Secondo la Presidenza del Consiglio, l’art. 3, comma 1 della L. 20/1994 che indica specificatamente tra gli atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità gli incarichi dirigenziali conferiti dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri, sarebbe stato modificato dall’art. 9, comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 che, in attuazione della legge delega, ha disciplinato l’autonomia organizzativa, contabile e di bilancio della Presidenza del Consiglio. La predetta disposizione ha disposto che “ai decreti di cui al presente articolo ed a quelli di cui agli articoli 7 e 8 non sono applicabili la disciplina di cui all’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, e quella di cui all’art. 3, commi 1, 2 e 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20”.
Secondo la Presidenza del Consiglio, tra i decreti contemplati dalla menzionata disposizione non più assoggettati al controllo preventivo di legittimità dovevano intendersi ricompresi anche i provvedimenti di conferimento degli incarichi dirigenziali.
La Corte dei Conti ha però disatteso fermamente questa interpretazione, riconfermando l’assoggettabilità al controllo preventivo di legittimità dei decreti di conferimento degli incarichi dirigenziali nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri(1). La Corte dei Conti ha osservato che “più coerente con la lettera della legge – ed in particolare con la contestuale dichiarazione di non applicabilità dell’art. 3, commi 1, 2 e 3 della legge n. 20 del 1994 (assoggettamento al controllo preventivo della Corte dei Conti) – è ritenere che il regime derogatorio previsto dalla disposizione in esame si riferisca ai soli decreti di contenuto generale, concernenti l’autonomia della Presidenza, che per l’innanzi avevano carattere normativo e che, come tali, erano assoggettati alle garanzie che contraddistinguono il procedimento di emanazione degli atti regolamentari”. Ha concluso la Corte che “soltanto per tali decreti il comma 7 configura un mutamento sostanziale del regime giuridico”.
Bisogna aggiungere che per questi decreti che la normativa delegata ha sottratto al controllo di legittimità la Corte dei Conti ha separatamente sollevato un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, sia con riferimento all’art. 76 della Cost. con riferimento alla legge delega 15 marzo 1997, n. 59, sia per violazione dell’art. 100 della Cost. concernente i poteri di controllo della Corte dei Conti(2).
La questione è stata risolta in radice, anche per ciò che riguarda il conferimento degli incarichi, dalla Corte Costituzionale annullando la disposizione oggetto del conflitto per violazione dell’art. 76 della Cost. La Corte Costituzionale ha in particolare affermato che “Non spetta al Governo adottare disposizioni normative che prevedono la sottrazione al controllo preventivo di legittimità di atti del Presidente del Consiglio dei Ministri”, in quanto “la L. 15 marzo 1997, n. 59 e in particolare l’art. 11, comma 1, lettera a), consentendo la “razionalizzazione” dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri non includeva implicitamente l’autorizzazione alla revisione, tramite soppressione, del sistema dei controlli di legittimità su atti governativi, incisi, appunto, dall’art. 9, comma 7, D.lgs. n. 303 del 1999” (Corte Cost. 29.05.2002, n. 221, in Giur. cost. 2002, 1707 e Foro amm. CdS 2002, 1150).
Pertanto, sono assoggettati al controllo di legittimità della Corte dei Conti gli atti di conferimento degli incarichi adottati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

2. Sotto un secondo e del tutto diverso profilo, si è sostenuto da taluni Ministeri che, in base all’art. 3, comma 1 della L. 20/1994, che contiene un elenco tassativo (l’avverbio usato è “esclusivamente”) di atti sottoposti al controllo preventivo di legittimità, e tenuto conto di quanto stabilito dall’art. 100, comma 2 della Costituzione (in base al quale “la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo”), sarebbero ricompresi solo gli atti di incarichi dirigenziali conferiti dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai Ministri, quindi i c.d. incarichi dirigenziali generali (individuati dall’art. 19, commi 3 e 4 del T.U. 165/2001), e non gli atti con i quali i dirigenti generali dei ministeri conferiscono incarichi dirigenziali di seconda fascia (individuati dall’art. 19, comma 5 del medesimo T.U.).
Anche in questo caso la Corte dei Conti ha ritenuto sussistente – sia pure con qualche voce dissonante – il controllo di legittimità.
Questo orientamento è stato giustificato sulla base della considerazione che la normativa precedente all’entrata in vigore della modifica dell’art. 19 del D.lgs. 29/1993 operata dall’art. 13 del D.lgs. 31.03.1998, n. 80 prevedeva che tutti i conferimenti di incarico provenissero dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dai Ministri, sicché l’art. 3, comma 1 della L. 20/1994 non ha potuto che tenere conto di questa realtà normativa.
La successiva ripartizione delle competenze nel conferimento degli incarichi operata dalla c.d. “seconda privatizzazione” e, specificatamente, dal richiamato art. 13 del D.lgs. 80/1998 che ha condotto all’attuale formulazione dell’art. 19 non ha quindi modificato l’estensione del controllo preventivo di legittimità del giudice contabile, da ritenersi automaticamente esteso anche al conferimento degli incarichi dirigenziali di seconda fascia(3).
Vi sono state sul punto alcune pronunce difformi a livello regionale, secondo le quali, invece, a seguito della riforma gli atti dirigenziali di conferimento di incarichi dirigenziali di seconda fascia non sono più assoggettati al controllo preventivo di legittimità, essendo venuto meno il requisito soggettivo della provenienza dell’incarico (atti del Governo) individuato dall’art. 3, comma 1 della L. 20/1994(4).
In effetti, sembra dubbio che i conferimenti di incarichi disposti dai dirigenti ministeriali possano essere considerati atti del Governo, per i quali soltanto è previsto dall’art. 100 della Costituzione il controllo preventivo di legittimità. Sembra invece preferibile l’opinione che ritiene che la riforma operata dal D.lgs. 80/1998 abbia attratto una parte degli incarichi dirigenziali nell’area non governativa, restringendo nel contempo, per ciò che riguarda gli atti di gestione privata del rapporto di lavoro pubblico, gli atti di diretta provenienza governativa, con ciò automaticamente riducendo anche la portata del controllo del giudice contabile.

3. Un secondo composito ordine di problemi è stato posto dall’individuazione dei destinatari degli incarichi dirigenziali aventi ad oggetto la consulenza, lo studio e la ricerca.
Una prima questione è stata costituita dall’ammissibilità del conferimento di incarichi di consulenza, studio e ricerca anche a soggetti estranei all’amministrazione, ma forniti dei particolari requisiti di elevata professionalità, cultura e esperienza specificati dall’art. 19, comma 6 del T.U. 165/2001.
Gli incarichi di questo tipo sono specificatamente previsti dall’art. 19, comma 10 del T.U. 165/2001 per i “dirigenti ai quali non sia stata affidata la titolarità di uffici dirigenziali”: a costoro gli incarichi suddetti di consulenza, studio e ricerca possono essere affidati “su richiesta degli organi di vertice delle amministrazioni che ne abbiano interesse”. Quest’ultima disposizione non è tuttavia di per sé decisiva, in quanto, mentre riserva questi incarichi ai dirigenti privi di titolarità dell’ufficio, non esclude che essi possano essere conferiti anche ad altri.
La soluzione negativa sembra però derivare dalla formulazione del comma 6 dell’art. 19 del T.U. 165/2001, in base al quale ai soggetti estranei all’amministrazione possono essere conferiti non tutti gli incarichi dirigenziali, ma solo quelli individuati dai commi da 1 a 5 dell’art. 19 e quindi incarichi operativi, comportanti la effettiva titolarità di uffici dirigenziali.
In un primo tempo, la Corte dei Conti ha ritenuto legittimo il conferimento di incarichi dirigenziali per compiti di consulenza, studio e ricerca ad estranei, sulla base della considerazione che i detti compiti ricadono nel più ampio quadro dei compiti dirigenziali sicché di essi possono essere destinatari anche soggetti da reperire all’esterno dell’area dirigenziale, tenuto anche conto del fatto che proprio per questi incarichi può prospettarsi un interesse dell’amministrazione ad acquisire competenze esterne per la risoluzione dei propri problemi, specificatamente tutelato dalle innovazioni introdotte con la riforma avviata con il D.lgs. 29/1993.
Modificando questo orientamento, nel 2005 la Corte dei Conti ha rifiutato il visto ad un incarico dirigenziale conferito ad un soggetto estraneo all’amministrazione da parte del M.I.U.R.(5)
In proposito, la Corte dei Conti ha osservato che l’interpretazione restrittiva si fonda sulla inequivoca formulazione letterale della disposizione, ed anche sul fatto che il successivo D.P.R. 23.04.2004, n. 108 ha continuato a disciplinare separatamente la posizione dei soggetti cui non sia affidata la titolarità di uffici dirigenziali confermando “l’originario impianto organizzativo che ha posto in evidenza due ben distinti comparti per gli incarichi di natura dirigenziale, uno solo dei quali accessibile anche agli estranei ai nuovi ruoli delle Amministrazioni dello Stato”. Quanto alla possibilità per l’amministrazione di avvalersi di apporti di esperti esterni, la Corte ha osservato che essa è sempre possibile utilizzando il diverso strumento previsto dall’art. 7, comma 6 del T.U., e cioè il conferimento di incarichi individuali ad esperti per soddisfare esigenze che il personale in servizio non sia in grado di soddisfare.

4. Anche il conferimento di incarichi dirigenziali per compiti ammessi dall’art. 19 (quindi, per lo svolgimento delle attività previste dai commi da 1 a 5, come previsto dal successivo comma 6) deve però essere sottoposto, secondo la Corte dei Conti, a limiti.
In particolare, con una deliberazione del 2001(6), la Corte ha precisato che per il conferimento di siffatti incarichi è sempre necessario il rispetto di due condizioni.
In primo luogo la previa adozione di un atto di indirizzo diretto ad autorizzare il ricorso alla facoltà prevista dall’art. 19, comma 6, concernente in particolare la predeterminazione degli incarichi da conferire.
In secondo luogo, una accurata istruttoria in grado di dimostrare l’inesistenza di idonee professionalità nell’ambito del contingente di dirigenti posti a disposizione(7): questa istruttoria del resto, “corrisponde ai principi di migliore utilizzazione del personale, di economicità e di trasparenza dell’organizzazione amministrativa” il fatto che “l’amministrazione impieghi innanzi tutto le risorse umane esistenti nel proprio ambito e solo nella documentata e motivata assenza delle stesse faccia ricorso a professionalità esterne”(8).

5. Altra questione dibattuta è stata se gli incarichi previsti dall’art. 19, comma 6 del T.U. 165/2001 possono essere conferiti a dipendenti della stessa amministrazione che conferisce gli incarichi.
Su questo punto, gli orientamenti sono difformi.
Si è pronunciato decisamente per la soluzione negativa il Consiglio di Stato(9), con una lettura della norma “attenta soprattutto alla sua ratio e alla sua collocazione sistematica più che a facili suggestioni derivanti dal dato strettamente letterale”. In particolare, ha osservato il Consiglio di Stato che l’esclusione dei dipendenti interni all’amministrazione “risponde ad una duplice ratio: utilizzare professionalità e esperienze esterne all’ente; impedire che attraverso l’accesso di interni alla dirigenza per il tramite dell’art. 19, comma 6 venga elusa la disciplina generale che vuole, per l’accesso alla dirigenza, il rispetto del pubblico concorso o la maturazione di una determinata anzianità e professionalità nei ruoli dell’ente, dando luogo a promozioni di fatto”.
Diverso è l’orientamento del giudice contabile.
Con una decisione del 2004, la Corte dei Conti ha ritenuto illegittimo il conferimento di incarico di Capo Dipartimento del Ministero dei beni e delle attività culturali ad un dipendente (dirigente di II fascia) dello stesso Ministero(10).
La decisione sembra uniformarsi all’orientamento del Consiglio di Stato. Va tuttavia precisato che il rifiuto del visto da parte del giudice contabile è avvenuto non tanto per la ritenuta necessità dell’estraneità del soggetto ai ruoli dell’amministrazione che conferisce l’incarico, quanto perché il soggetto cui è stato attribuito l’incarico era un dirigente di seconda fascia della stessa amministrazione. In proposito, la Corte ha rilevato che “non ha previsto la norma, a differenza di quanto riguarda gli incarichi dirigenziali generali, che alle funzioni di Capo Dipartimento possa essere chiamato un dirigente di II fascia, evidentemente per il rilievo che la sua esperienza professionale non è stata ritenuta ancora attingere quel livello di qualificazione ed approfondimento che si è ritenuto poter venire assicurato da un dirigente appartenente alla fascia superiore, tenuto conto delle elevate e complesse responsabilità che al Capo Dipartimento l’ordinamento ha riservato con la disposizione dell’art. 5 del decreto legislativo n. 300/1999”.
Successivamente, la Corte dei Conti ha decisamente preso posizione a favore della legittimità del conferimento di incarichi dirigenziali a dipendenti della stessa amministrazione che conferisce l’incarico, purché dotati dei necessari requisiti di competenza e professionalità(11).
In particolare, la Corte, criticando l’orientamento del Consiglio di Stato, ha rilevato che “l’art. 19, comma 6, contiene la facoltà di conferire incarichi dirigenziali a tempo determinato anche a soggetti interni all’amministrazione nella parte in cui prevede la possibilità che gli incarichi dirigenziali siano conferiti a persone che abbiano acquisito una particolare qualificazione professionale desumibile da concrete esperienze di lavoro maturate, “anche presso Amministrazioni Statali” in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza. L’inciso “anche presso Amministrazioni Statali”, introdotto dalla legge n. 145/2002, ha inteso proprio chiarire i dubbi interpretativi che erano insorti nella prima applicazione della disposizione in esame. L’originaria formulazione della norma, infatti, riconosceva la possibilità di conferire incarichi dirigenziali a persone che avevano acquisito una particolare qualificazione professionale desumibile da concrete esperienze di lavoro, senza specificare se tali esperienze potessero essere maturate anche presso Amministrazioni Statali. La specifica introdotta dalla citata legge 145/2002 ha reso esplicito il principio che la norma può essere applicata anche a soggetti interni all’Amministrazione Statale. Seguendo l’iter logico svolto dall’amministrazione la sezione conviene quindi sulla possibilità di ricorrere in virtù dell’art. 19, comma 6, oltre che a professionalità esterne anche a quelle interne non apparendo conforme al dettato normativo una diversa interpretazione, atteso che una riserva di applicazione della norma ai soli esterni non risulta indicata dal testo normativo né, peraltro, una siffatta riserva può introdurla l’interprete”.

6. Tuttavia, bisogna ricordare che la Corte dei Conti ritiene illegittimo il conferimento di incarico dirigenziale ex art. 19, comma 4 del T.U. 165/2001 (come modificato dall’art. 3 della legge 15 luglio 2002, n. 145) a dirigenti non appartenenti alla stessa amministrazione, ma non rientranti neppure nel ruolo unico dell’Amministrazione dello Stato(12). In proposito la Corte ha osservato che “il riferimento ai fini del conferimento degli incarichi di livello generale in virtù dell’art. 19, comma 4, riguarda solamente i dirigenti appartenenti al ruolo unico di cui all’art. 23 succitato, anche se a seguito della soppressione di detto ruolo unico gli stessi dirigenti vengono fatti riconfluire nei ruoli delle singole amministrazioni. In buona sostanza il più volte citato art. 19, comma 4, riguarda il personale contrattualizzato a prescindere dalle vicende intervenute “medio tempore” in ordine alla loro ricollocazione nei ruoli delle Amministrazioni Statali come è avvenuto con il recente D.P.R. n. 108 del 23.04.2004”(13).

7. Infine, è stata oggetto di ripetute riflessioni la questione se la Corte dei Conti possa valutare la legittimità del conferimento dell’incarico entrando nel merito della professionalità addotta dall’amministrazione che conferisce l’incarico per giustificare la scelta. In senso affermativo si è pronunciata la Corte nel 2003, osservando che “il criterio secondo il quale il legislatore ha inteso disciplinare l’immissione nell’esercizio di funzioni dirigenziali di soggetti, quali essi siano, in precedenza già non investiti di tale qualifica, risulta evidentemente informato alla volontà di acquisire professionalità estranee, tali da presentare qualità aggiuntive e comunque non minori rispetto ai già elevati requisiti previsti per le nomine di funzionari appartenenti ai ruoli dirigenziali”.
Ne consegue, secondo la Corte, che il conferimento dell’incarico richiede nel destinatario il “concorrente possesso di una particolare specializzazione, sia professionale, che culturale e scientifica, che deve essere confermata dalla presenza di tutti gli elementi che complessivamente rendono il soggetto idoneo all’incarico: quindi, oltre all’accertato possesso di sufficiente formazione culturale, in un contesto normativo in cui è però prevista l’attribuzione di incarichi dirigenziali previa verifica della sussistenza di livelli di formazione particolarmente elevati, occorre che la valutazione venga estesa ad un puntuale esame dei curricula degli incaricandi”.
Sulla questione la Corte è ritornata nel 2004, in occasione di incarichi conferiti dalla Presidenza del Consiglio, ribadendo la necessità che i requisiti necessari per il conferimento dell’incarico devono essere esteriorizzati in modo da consentire tuttavia all’organo di controllo la verifica della rispondenza dei titoli in relazione all’incarico che si viene ad attribuire(14).

1. Corte Conti, sez. centr. contr., 15.03.2001, n. 11 in www.corteconti.it
2. Con deliberazioni 05.04.2000, n. 39 e 18.05.2000, n. 48.
3. Corte Conti sez. centr. contr., 22.06.1999, n. 45 in Foro it. rep. 1999, voce Corte Conti n. 80 e idem, 04.02.2003, n. 3 in Foro it. 2003, III, 448 ss., con ampia motivazione sul punto e con nota di richiami da cui traggo alcune delle indicazioni contenute nel presente scritto.
4. Corte Conti, sez. reg. contr. Campania 13.02.2001, n. 2 e sez. reg. contr. Umbria 23.10.2001, n. 5, citate dalla deliberazione 04.02.2003, n. 3 di cui alla nota che precede. Quest’ultima opinione sembra essere sostenuta in dottrina da D’Auria, I controlli, in S. Cassese, Diritto amministrativo, vol. II, 1302.
5. Corte Conti, sez. centr. contr. 14.07.2005, n. 13 in www.corteconti.it
6. Corte Conti, sez. centr. contr., 20.08.2001, n. 30, in Rass. Cons. Stato 2001, II, 1752.
7. È questo un orientamento costante della Corte dei Conti: si veda per esempio Corte Conti, sez. centr. contr. 23.11.2000, n. 110 in Rass. Cons. Stato 2001, II, 211.
8. Così Corte Conti, sez. centr. contr. 30.01.2001, n. 7 in Rass. Cons. Stato 2001, II, 424.
9. Cons. St., Commissione speciale pubblico impiego, parere 27.02.2003, n. 514/2003 in Foro it. 2003, III, 447 ss.
10. Corte Conti, sez. centr. contr., 07.10.2004, n. 11 in www.corteconti.it
11. Deliberazione n. 13/2004/P del 25.11.2004 in www.corteconti.it
12. Si veda Corte Conti, sez. centr. contr., 10.06.2004, n. 7 in www.corteconti.it con riferimento a un conferimento di incarico dirigenziale a un dirigente superiore tecnico ingegnere della Polizia di Stato in quanto inserito nelle Forze di Polizia e non rientrante quindi nel ruolo unico della Polizia di Stato e, in precedenza idem, 12.01.2000, n. 13 in fattispecie riguardante il personale militare.
13. Cfr. delibera 7 del 2004 citata alla nota che precede.
14. Corte Conti, sez. centr. contr., 25.11.2004, n. 13 in www.corteconti.it