Stabilizzazione: istruzioni per l’uso
Stefano Nespor

Sommario: 1. La stabilizzazione del personale precario prevista dalla legge finanziaria del 2007 - 2. Stabilizzazioni vecchie e nuove: qualcosa è cambiato - 3. Stabilizzazione e sanatorie - 4. Il comma 519 dell’art. 1 della L. n. 296/2006 - 5. La Direttiva del Ministro delle Riforme e delle Innovazioni nella pubblica amministrazione (30 aprile 2007, n. 7) - 6. I presupposti - 7. I requisiti e le procedure per accedere alle procedure - 8. E allora: come si fa la stabilizzazione? - 9. Considerazioni conclusive

1. Sono da tempo in corso presso varie amministrazioni pubbliche le procedure per la stabilizzazione del personale irregolarmente assunto con contratti di natura temporanea, prevista dalla legge finanziaria del 2007 (precisamente, dall’art. 1, comma 516 della L. n. 296/2006). Esse avvengono sulla base delle indicazioni fornite dalla Direttiva 30 aprile 2007, n. 7 del Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella pubblica amministrazione (che ne ha esteso l’applicazione anche alle amministrazioni non di­ret­tamente contemplate dalla finanziaria). Lo scioglimento delle Camere ha già vanificato l’ambizioso obiettivo dichiarato dal Ministro di concludere la stabilizzazione “nell’arco della legislatura”: la vicenda, a malapena iniziata, si concluderà – se tutto va bene (e salve le inevitabili complicazioni giudiziarie) – nel corso della prossima.

2. Il termine stabilizzazione non è nuovo nel vocabolario giuridico dell’impiego pubblico. È stato infatti utilizzato per i docenti universitari con incarico annuale ripetutamente rinnovato: ma in questo caso la stabilizzazione (prevista in applicazione dell’art. 4 D.l. 1 ottobre 1973, n. 580 recante provvedimenti urgenti per l’Università convertito in L. 30 novembre 1973, n. 766) ha riguardato i soli docenti legittimamente assunti con i procedimenti e le garanzie che la legislazione prevede per il conferimento degli incarichi medesimi (si veda per tutte Cons. St., sez. VI, 24.11.1981, n. 713). È stato poi utilizzato (art. 50 comma 3, L. n. 289/2002) per inserire stabilmente nell’amministrazione i lavoratori socialmente utili (di cui all’art. 2 comma 1, D.lgs. n. 81/2000) e per inserire a tempo indeterminato nei ranghi dei docenti delle scuole secondarie personale precario con una certa esperienza d’insegnamento (D.M. n. 85/2005, emesso in esecuzione dell’art. 2 del D.l. n. 97/2004 convertito in L. n. 143/2004).
In tutti questi casi, pur essendo espressione di iniziative volte a derogare all’obbligo del concorso pubblico in considerazione di particolari ragioni riguardanti specifiche categorie di lavoratori, la stabilizzazione ha riguardato rapporti di lavoro legittimamente istituiti a tempo determinato o comunque in modo precario, con riferimento alla normativa vigente.
La stabilizzazione di cui ora ci occupiamo, invece, estende per la prima volta l’istituto a rapporti di lavoro che, se non sempre illegittimamente istituiti, sono stati nella maggior parte dei casi illegittimamente rinnovati.
Quindi, a differenza delle stabilizzazioni passate, quella ora in esame non solo deroga al concorso pubblico per inserire stabilmente personale precario all’interno della pubblica amministrazione, ma può comportare anche una sanatoria di atti illegittimi compiuti.

3. Il fatto che questa stabilizzazione possa contenere o comportare anche una sanatoria è, del resto, riconosciuto apertamente (e forse non del tutto cautamente, tenuto conto del fatto che il Governo si era impegnato formalmente a non promuovere più sanatorie di sorta) dalla direttiva ministeriale sulla quale ci soffermeremo: essa chiarisce infatti che la finalità della norma è quella di “sanare situazioni che si protraggono da lungo tempo… in violazione dell’art. 36 del T.U. n. 165/2001”, creando “diffuse aspettative nei dipendenti così assunti”. In realtà, contrariamente a quanto pensa il Ministro, non è detto che tutte le posizioni stabilizzabili siano anche irregolari e quindi oggetto di sanatoria (anche se certamente la maggior parte lo sono).
È infatti ipotizzabile che la stabilizzazione possa riguardare anche una successione di contratti a termine regolari.
Vi sono tuttavia alcune differenze rilevanti tra questa sanatoria e quelle (fiscali, urbanistiche, previdenziali, contributive, e così via) cui il nostro Paese è da decenni abituato (e che questo Governo si era impegnato a far cessare).
Due meritano di essere segnalate. La prima è dal lato dei beneficiari.
La stabilizzazione non arreca beneficio soltanto a coloro ai quali è ufficialmente destinata e con riferimento ai quali è stata approvata, e cioè i dipendenti assunti precariamente e irregolarmente. Arreca beneficio anche ad una “categoria occulta”, e cioè a tutti coloro – dirigenti, responsabili degli uffici – che, nelle amministrazioni, hanno contribuito, attivamente o omissivamente, a creare il “fenomeno del precariato” in violazione delle leggi vigenti.
Ancorché non vi sia previsione espressa in questo senso, sembrerebbe infatti che la stabilizzazione di rapporti di lavoro illegittimi escluda per questi ultimi sia la sanzione prevista in via generale dall’art. 36 del T.U. n. 165/2001 sia il dovere di risarcire il danno erariale provocato. Se così non fosse, la stabilizzazione, ovunque attuata, sarebbe una confessione di responsabilità ex art. 36 del T.U. n. 165/2001 e/o erariale.
La seconda è dal lato degli effetti dannosi.
Tutte le sanatorie ne hanno. Alcuni sono tipici: la rovina del paesaggio e delle città per le sanatorie urbanistiche, mancante entrate fiscali, contributive o previdenziali per le altre. Un altro è generalizzato, ma non meno grave ed è costituito dall’incoraggiamento all’illegalità e creazione nella collettività di diffuse aspettative (per riprendere una espressione della direttiva qui commentata) che il proprio illegale comportamento sfuggirà a sanzioni.
Quest’ultimo si produrrà, indubbiamente, anche con questa sanatoria e con i rinnovi illegittimi di rapporti di lavoro posti in essere dopo la legge (lasciando così aperta la porta ad un proroga degli effetti, ed a una ulteriore destabilizzazione del principio del concorso pubblico).
Ma la stabilizzazione produce anche un particolare effetto dannoso a carico dei dipendenti regolarmente assunti nell’amministrazione: questi infatti possono trovarsi preclusa la aspettativa – questa più che legittima – di promozione ad un livello superiore in tutti i casi in cui i posti vacanti vengano occupati per effetto della stabilizzazione (che avviene con un concorso riservato) da dipendenti il cui rapporto era stato istituito o rinnovato illegittimamente. Si tratta di un conflitto la cui soluzione certamente occuperà giudici ordinari e amministrativi.

4. La disposizione normativa introdotta nella finanziaria del 2007 ha previsto la possibilità di stabilizzare il personale non dirigenziale in servizio a tempo determinato presso l’intera amministrazione pubblica (con poche eccezioni, cui ha posto rimedio la Direttiva su cui ci soffermeremo). Essa si estende infatti a tutte le amministrazioni pubbliche che possono avvalersi del fondo previsto dalla precedente finanziaria del 2005 (art. 1, comma 96 della L. 30 dicembre 2004, n. 311), opportunamente incrementato.
La disponibilità finanziaria del suddetto fondo costituisce quindi il limite che vincola il numero dei dipendenti che possono essere stabilizzati.
Nel rispetto di questo limite, può quindi essere stabilizzato tutto il personale che:
a) presenti domanda di stabilizzazione;
b) sia in servizio da almeno tre anni anche non continuativi già decorsi o comunque maturati anche dopo l’entrata in vigore della legge, purché in base a contratti stipulati anteriormente al 29.09.2006;
c) sia stato assunto mediante procedure selettive di natura concorsuale o previste dalla legge (assunzioni obbligatorie mediante avvio dalle liste di collocamento con chiamata numerica e nominativa), o comunque, previo espletamento delle suddette procedure se l’assunzione non sia avvenuta mediante procedure selettive.
Tutto qui. La disposizione legislativa – che risente della consueta frettolosità con la quale sono inserite le disposizioni nella finanziaria – lascia quindi aperti innumerevoli interrogativi per la sua applicazione, sia in ordine alle concrete modalità con le quali la stabilizzazione debba avvenire, sia in ordine ai diritti dei dipendenti in servizio le cui aspettative di progressione di carriera siano scavalcate da questo procedimento, sia, infine (come già detto), in ordine alle priorità tra coloro che hanno maturato il requisito avendo superato un concorso pubblico, e coloro che invece sono entrati nell’amministrazione senza alcuna prova selettiva.

5. Molti degli interrogativi sono stati dissipati dalla Direttiva ministeriale 30 aprile 2007, n. 7, ove la stabilizzazione è enfaticamente definita come “il primo atto di un processo che interesserà tutto il fenomeno del precariato presente nelle pubbliche amministrazioni” (con toni che avrebbero potuto essere riservati a importanti innovazioni amministrative invece che a una sanatoria di illegittimità pregresse: faute de mieux, bisogna accontentarsi…). In compenso, nuovi interrogativi, come vedremo, si aggiungono.
La Direttiva prevede tre diversi capitoli dedicati rispettivamente ai presupposti, ai requisiti e alle procedure della stabilizzazione. Va detto subito che non è chiara la ripartizione tra presupposti e requisiti. Nei primi infatti non sono incluse solo le condizioni oggettive per procedere alla stabilizzazione, mentre tra i requisiti non vi sono solo elementi attinenti ai soggetti interessati alla stabilizzazione.
Vi è poi un ulteriore capitolo dedicato alla trasformazione, nel corso del triennio 2007-2009, in rapporti di lavoro subordinato a tempo determinato dei rapporti sorti con contratti di lavoro autonomo per prestazione coordinata e continuativa. Non ce ne occuperemo in questa sede, anche se va subito rilevata la sua potenzialità ad offrire nuovi rincalzi per future stabilizzazioni.

6. Due sono i presupposti individuati dalla Direttiva.
Il primo è in realtà un requisito soggettivo, e cioè il possesso del titolo di studio necessario per coprire il posto disponibile. È tuttavia prevista una deroga “per il personale assunto e inquadrato per legge o sulla base di procedure che prevedevano al tempo titoli di studio diversi”. Non è ben chiaro il riferimento all’“inquadramento”, tenuto conto del fatto che si tratta di personale assunto o riassunto irregolarmente a tempo determinato, per il quale non dovrebbe esserci stata una procedura di inquadramento.
Il secondo presupposto è la vacanza del posto in organico rispetto alla qualifica da assumere.
La disposizione della Direttiva non è, però chiarissima.
Sembra però di poter affermare che sussiste questo presupposto se:
a. il dipendente da stabilizzare abbia coperto un posto vacante nell’organico. Il presupposto dovrebbe necessariamente sussistere allorché “sia accertata la vacanza in organico rispetto alla qualifica da assumere” che risulti dalla “dotazione organica vigente”.
Il primo adempimento che l’amministrazione deve compiere è quindi quello di verificare quali e quanti siano i posti vacanti nella propria dotazione organica.
Questo accertamento precede e preclude valutazioni relative all’interesse pubblico o previsioni di fabbisogno futuro. Il fatto che ci sia un posto in organico e che sia stato per lungo periodo coperto irregolarmente dimostra che l’amministrazione aveva necessità delle mansioni svolte dal dipendente collocato in quel posto e quindi la stabilizzazione assolve a “fabbisogni permanenti dell’amministrazione”, come richiede la Direttive nella sua premessa.
A questo proposito, deve osservarsi che indubbiamente sono vacanti nell’organico tutti quei posti sui quali i dipendenti da stabilizzare siano stati assunti con prova selettiva concorsuale a tempo determinato, il cui rapporto è stato poi irregolarmente rinnovato: non è infatti ipotizzabile un concorso pubblico per coprire un posto non vacante in organico. Del resto, il fatto stesso che il posto vacante sia stato coperto anche con successive irregolari riassunzioni dovrebbe offrire la migliore dimostrazione che vi è un bisogno, e quindi un interesse pubblico allo svolgimento delle relative mansioni (essendo stata preclusa l’assunzione a tempo indeterminato, per esempio, da normative di blocco delle assunzioni). Quindi, tutti questi dipendenti, per il solo fatto di essere stati assunti con concorso pubblico su posto vacante, dovrebbero essere destinatari della stabilizzazione senza bisogno di ulteriori verifiche da parte dell’amministrazione (salvo il limite costituito dalla disponibilità delle risorse finanziarie).
Ad analoghe conclusioni dovrebbe pervenirsi per i dipendenti assunti su posto vacante, ma senza prova selettiva. L’esistenza del posto vacante irregolarmente coperto per un lungo periodo di tempo dovrebbe costituire il valido presupposto per la stabilizzazione (salva, in questo caso, la necessità della prova selettiva).
b. Il dipendente da stabilizzare non abbia coperto un posto vacante in organico, ma il posto sia inserito nella programmazione del fabbisogno del personale. In questo caso, al fine di permettere la stabilizzazione, le dotazioni organiche vengono, quando necessario, modificate per consentire la trasformazione dei rapporti di lavoro da stabilizzare in coerenza con la programmazione triennale dei fabbisogni del personale.
Sembra anche in questo caso di poter concludere che il solo fatto di aver mantenuto per molti anni in posizione irregolare un dipendente, addirittura al di fuori della disponibilità di organico, dovrebbe essere la miglior riprova del fatto che le sue prestazioni erano utili per l’amministrazione: la stabilizzazione dovrebbe quindi costituire l’atteso provvedimento che permette di trasformare in regolare un rapporto irregolare, ma utile o perfino indispensabile.
Quel che è comunque certo, è che la stabilizzazione non può costituire l’occasione per l’amministrazione per ristrutturare o riorganizzare il proprio organico: la finalità dell’istituto è infatti solo quella di permettere la regolarizzazione del rapporto di dipendenti mantenuti in posizione irregolare, laddove possibile, purché corrispondente a un fabbisogno permanente.

7. Cominciamo da quelli che possiamo definire requisiti negativi, tali cioè da escludere l’interessato dal processo di stabilizzazione. Anche se non collocati unitariamente nel capitolo, sono tre:
– non appartenere al ruolo dirigenziale
– non essere inseriti in uffici “di diretta collaborazione dell’autorità politica”, trattandosi di rapporti di natura fiduciaria (ancorché non dirigenziale), destinati a concludersi con la scadenza del mandato dell’autorità o con le sue dimissioni;
– infine, non essere utilizzati nell’ambito di contratti di somministrazione, stipulati direttamente con l’Agenzia di somministrazione.
L’unico requisito positivo che viene indicato è quello dell’aver maturato o di avere in corso di maturazione tre anni di servizio complessivi.
A questo punto le cose si complicano.
Sulla base di questo, e di altre due variabili – prestazione dell’attività presso una o presso più amministrazioni, aver superato o meno una selezione di tipo concorsuale per l’accesso – la Direttiva prevede un ordine di priorità.
In effetti, il capitolo si sofferma poi non tanto sui requisiti, quanto sull’ordine di priorità per procedere alla stabilizzazione tra i vari dipendenti (argomento che, a ben vedere, avrebbe dovuto essere incluso nella parte dedicata alle procedure).
I dipendenti sono suddivisi in due e forse tre fasce, con riferimento al periodo di servizio prestato e al rapporto con la stessa o con più amministrazioni.
Nella prima fascia di priorità sono collocati i dipendenti che hanno già maturato tre anni di servizio nella medesima amministrazione.
Seguono, in seconda fascia, i dipendenti che abbiano raggiunto il requisito dei tre anni presso diverse amministrazioni. Questi dipendenti accederanno obbligatoriamente alla procedura di stabilizzazione presso l’ultima amministrazione ove hanno prestato servizio, indipendentemente dalla durata dello stesso.
Da ultimo – sembrerebbe quindi in terza fascia anche se non viene detto espressamente – sono collocati coloro che non hanno ancora ultimato il periodo di tre anni: questi “saranno stabilizzati successivamente alla scadenza del triennio”.
Nella parte seguente, riguardante la procedura, si precisa che la collocazione nelle varie fasce deve avvenire sulla base di graduatorie “distinte per categoria e profili sulla base dell’anzianità di servizio”, e utilizzando, se ritenuto opportuno, “ulteriori titoli, anche riferiti all’esperienza professionale in possesso”.
Sono poi individuate due categorie di dipendenti, a seconda che sia stata superata o meno una prova selettiva per l’accesso. Tuttavia, non costituisce priorità all’interno delle fasce l’avere ottenuto il posto a tempo determinato con una procedura concorsuale. Tutti i dipendenti della stessa fascia accedono alla stabilizzazione sulla base della graduatoria, anche se quelli che non hanno conseguito il posto mediante prova selettiva dovranno superare un’apposita procedura concorsuale.

8. Combinando insieme presupposti, requisiti e procedure, l’amministrazione che intende attuare la stabilizzazione dovrebbe procedere nel seguente modo.
Prima di tutto, fissare l’impegno finanziario utilizzabile. La stabilizzazione si potrà attuare fino a concorrenza della somma così fissata (tenendo presente che alcune stabilizzazioni, e in particolare quelle su posto non vacante ma previste dal fabbisogno triennale, non dovrebbero incidere sulla disponibilità finanziaria suddetta).
Si cominciano poi a stabilizzare i dipendenti della prima fascia, seguendo l’ordine di graduatoria (essendo però predisposte, in ciascuna fascia, più graduatorie, si dovrà stabilire l’ordine di precedenza tra queste ultime).
Come si è visto, non incide sulla formazione delle graduatorie né il fatto che gli interessati abbiano già superato una prova selettiva o debbano esservi sottoposti, né il fatto che occupino un posto vacante invece che un posto non vacante, ma ritenuto necessario sulla base del fabbisogno di personale (con conseguente modifica dell’organico esistente). 
Solo una volta che siano stati stabilizzati tutti i dipendenti collocati nella prima fascia, si procede con la seconda fascia, utilizzando gli stessi criteri, e poi con la terza, fino al punto in cui il fondo viene esaurito.
Naturalmente, solo dopo aver espletato i concorsi per la stabilizzazione dei dipendenti immessi precariamente in attività senza aver superato una prova selettiva potrà dirsi effettivamente concluso il procedimento.
Eventuali esiti negativi delle prove selettive permetteranno di stabilizzare dipendenti rimasti esclusi per indisponibilità del Fondo.

9. I problemi posti dall’attuazione delle procedure di stabilizzazione sono certamente più numerosi di quelli sui quali ci siamo qui soffermati.
La genericità della disposizione normativa, rispetto alla quale la Direttiva ha svolto una vera e propria funzione di integrazione creativa, e l’attribuzione alle singole amministrazioni del potere di aggiungere ulteriori requisiti o presupposti, nell’ambito della propria autonomia regolamentare, contribuisce a rendere ancor più imprevedibili le questioni che nella pratica si presenteranno.
Ciò detto, non v’è dubbio che la stabilizzazione sia diretta a sanare una grave situazione di abusività che caratterizza, in modo più o meno diffuso, le amministrazioni pubbliche del nostro Paese: si tratta del ripetuto e illegittimo rinnovo di contratti a termine, provocato o quantomeno agevolato da provvedimenti di c.d. blocco delle assunzioni che vengono riproposti e rinnovati ormai da decenni. Anche se mancano i dati, è assai probabile che oggi – nonostante il principio costituzionale del concorso pubblico per l’accesso nella pubblica amministrazione, meno della metà dei dipendenti sia stato assunto con un pubblico concorso.
Dentro questo grande contenitore di abusivismo, tuttavia, ci sono molte situazioni diverse.
Ci sono casi in cui si è trattato di soluzioni rese necessarie dalla domanda di prestazioni da parte della collettività cui il blocco delle assunzioni impediva di dare risposta. Vi sono così molti lavoratori che hanno reso prestazioni necessarie per l’amministrazione, operando in condizioni illegittime, esposti al continuo ricatto del mancato rinnovo del contratto: per questi, la stabilizzazione costituisce indubbiamente un atto dovuto per sanare una situazione di protratta illegittimità.
Ma non va anche dimenticato che il blocco delle assunzioni è tra i pochi provvedimenti che incontra il favore trasversale di tutti i partiti politici: esso permette infatti di piazzare, con criteri nepotistici o clientelari, dipendenti provvisori che, prima o poi, riescono a diventare definitivi, aggirando così l’obbligo costituzionale di aver superato una effettiva (e non fittizia) selezione concorsuale. Ricordo sempre che, alcuni anni fa, un aspirante impiegato pubblico, dopo aver inutilmente partecipato a molti concorsi, raggiante, mi disse: “C’è il blocco delle assunzioni. Ora, finalmente, riuscirò ad essere assunto”.
In conclusione, la stabilizzazione di cui ci stiamo occupando presenta varie facce diverse, in cui si combinano esigenze di giustizia, diritti dei lavoratori, sanatoria di situazioni abusive, ma anche inefficienze e ingiustificati condoni di responsabilità di coloro che hanno ingiustificatamente creato i presupposti della stabilizzazione.
Purtroppo, la normativa che abbiamo esaminato ha unificato tutte queste situazioni.