Le novità attinenti alle disposizioni disciplinari nel nuovo contratto nazionale Regioni-Enti locali[1]
Nadia Marina Gabigliani

Sommario: 1. Premessa - 2. I nuovi illeciti disciplinari - 3. Il licenziamento immediato per arresto in flagranza - 4. La sospensione cautelare dal servizio. La deroga contrattuale al limite massimo di 5 anni

1. Il rinnovo contrattuale per il comparto Regioni - Enti locali è stato siglato in via definitiva a pochi giorni dalle elezioni dell’aprile 2008 e risente fortemente del clima di diffusa “sfiducia” maturata nei confronti della P.A. che ha imposto la necessità di intervenire al fine di punire più efficacemente le condotte illecite dei dipendenti pubblici.
Si tratta di interventi regolativi confluiti nei nuovi articoli 3, 4 e 5 del C.C.N.L. che tendono all’inasprimento della risposta punitiva dell’ente locale di fronte a comportamenti disciplinarmente rilevanti del personale dipendente.
In particolare, l’introduzione all’art. 4 del licenziamento in tronco del dipendente arrestato in flagranza di alcuni reati, risponde all’esigenza di estromettere in via immediata dall’ente il dipendente macchiatosi di condotte gravemente lesive degli interessi e dell’immagine della P.A.
Va infine precisato, per completezza, che il C.C.N.L. in commento, con clausola di rinvio contenuta all’art. 10, impegna le parti sociali alla redazione di un “testo unificato delle vigenti disposizioni contrattuali” che dovrà raccogliere e razionalizzare l’intera disciplina dello status del dipendente pubblico oggi disorganica e frammentaria a causa della stratificazione di fonti regolative.

2. L’articolo 3 del C.C.N.L. 11.04.2008 rubricato “codice disciplinare” conferma l’impianto sanzionatorio di cui all’art. 25 del precedente testo contrattuale con alcune modifiche degne di nota.
Da un lato, si segnala l’introduzione di nuove infrazioni al comma 6 lettere g) ed i) e comma 8 lettera g) che verranno di seguito esaminate.
Dall’altro, viene inasprita la sanzione per l’ipotesi di alterchi con vie di fatto negli ambienti di lavoro (comma 6 lettera h) in precedenza punita con pena più lieve.
Analizzando il comma 6 del citato art. 3, si osserva che le nuove violazioni punite con la sanzione “conservativa” della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per un massimo di mesi 6 sono:
– lettera g) “fatti o comportamenti tesi all’elusione dei sistemi di rilevamento elettronici della presenza e dell’orario e manomissione dei fogli di presenza o delle risultanze anche cartacee degli stessi. Tale sanzione si applica anche nei confronti di chi avalli, aiuti o permetta tali atti o comportamenti”;
– lettera h) “alterchi di particolare gravità con vie di fatto negli ambienti di lavoro, anche con utenti”;
– lettera i) “qualsiasi comportamento da cui sia derivato danno grave all’ente o a terzi”.
Quanto alla ipotesi di cui alla lettera g), si tratta di fattispecie già portata all’attenzione della giurisprudenza che aveva avuto modo di confermare la sanzione irrogata nei confronti del segretario comunale tenuto anch’esso, secondo il Consiglio di Stato, sentenza 18.04.2007, n. 176[3] “all’osservanza dell’obbligo dell’orario di ufficio e alla conseguente timbratura del cartellino marcatempo”[2].
Accanto al consolidato orientamento secondo cui sono del tutto legittime le sanzioni irrogate ai dipendenti assenti dal luogo di lavoro – senza autorizzazione del capo ufficio e senza timbratura del cartellino – deve segnalarsi come il giudice contabile ha ritenuto sussistere responsabilità per danno erariale dei dipendenti “assenteisti” sia per i danni patrimoniali cagionati all’ente datore di lavoro per percezione indebita di stipendio sia per il danno all’immagine correlato alla diffusione data alla vicenda dagli organi di stampa con conseguente inevitabile discredito dell’amministrazione comunale3.
In merito poi alla lettera h) del comma 6, si noti come la sospensione per massimo 6 mesi viene introdotta solo per gli alterchi di maggiore gravità con vie di fatto, mentre in tutti gli altri casi la violazione resta sanzionabile con la sanzione della sospensione sino a 10 giorni (comma 4 lettera h).
Il comma 8 introduce la possibilità per l’ente locale di adottare la sanzione del licenziamento senza preavviso, oltre che nei casi di cui alle lettere da a) ad f), anche per il “dipendente che venga arrestato perchÈ colto in flagranza a commettere reati di peculato o corruzione o concussione e l’arresto sia convalidato dal giudice per le indagini preliminari” (lettera g).
Nell’ipotesi di arresto in flagranza, come esamineremo in seguito, la gravità del fatto è tale da far venire meno l’obbligo della sospensione del procedimento disciplinare che, tempestivamente attivato, potrà esser portato a conclusione indipendentemente dal giudizio in sede penale.
La novità non è di poco conto in quanto – in presenza di condotte di profondo disvalore che connotano di particolare infedeltà ai doveri istituzionali il comportamento del funzionario pubblico – è ora giustificata l’immediata estromissione del dipendente arrestato.
Merita di essere riportata, in quanto paradigmatica, la sentenza del 06.07.2007, n. 1707 della Corte dei Conti[4], sezione Sicilia, relativa al caso di dipendente della Agenzie delle Entrate macchiatosi di grave episodio di concussione a danno di un’agenzia viaggi, il quale veniva dapprima sospeso cautelarmente dal servizio e, in seguito alla sentenza penale di condanna, licenziato dall’ente di appartenenza e condannato dal giudice contabile a risarcire i danni all’immagine cagionati all’amministrazione finanziaria.
La citata pronunzia del 2007 sottolinea come “L’amministrazione finanziaria sia istituzione sana, formata da dipendenti che diuturnamente, con sacrificio ed abnegazione svolgono il proprio lavoro al servizio della collettività. » proprio lo stridore di questo contrasto che fa emergere, in tutta la sua capacità offensiva, l’oltraggiosità morale del comportamento tenuto dall’attuale convenuto”.
In tale sunto si rinviene la ragione della novità contrattuale dell’immediato licenziamento del dipendente tratto in arresto per i tre reati menzionati.
Deve darsi conto di come il C.C.N.L. si collochi in linea di continuità rispetto alla direttiva n. 8 del dicembre del 2007 del Ministro Nicolais della Funzione pubblica recante “principi di valutazione dei comportamenti nelle pubbliche amministrazioni-responsabilità disciplinare”.
Tale direttiva sollecita le P.A. ad una applicazione rigorosa delle prescrizioni disciplinari previste dai rispettivi ordinamenti allo scopo di ricostruire l’immagine di efficienza ed efficacia degli apparati pubblici.
Più precisamente, la direttiva, dopo aver richiamato le infrazioni di cui al codice di comportamento del 28 dicembre 2000 (per gli Enti locali, il codice di condotta allegato al C.C.N.L. del 2004) si sofferma sullo scarso rendimento del dipendente pubblico e sulle assenze per malattia di un solo giorno.
Quanto alla prima fattispecie, occorre rammentare come si tratta di infrazione prevista nel C.C.N.L. del Comparto Regioni - Enti locali e sanzionata, a seconda della gravità e della continuità della condotta, con il rimprovero verbale (art. 3 comma 4 lettera f), o con la sospensione fino a 6 mesi (comma 6 lettera d), sino al licenziamento con preavviso (art. 3 comma 7 lettera e).
Sullo scarso rendimento la direttiva precisa che “presupposto per l’applicazione della sanzione disciplinare è l’imputabilità della condotta negligente e non il semplice mancato raggiungimento delle prestazioni attese. La mancata realizzazione delle prestazioni attese potrebbe, infatti, essere addebitabile a ragioni oggettive, non imputabili in quanto connesse alle condizioni psico fisiche del dipendente”.
Prosegue poi la direttiva rammentando come anche le prescrizioni di cui alla legge n. 241/1990 assumono valenza disciplinare (si pensi all’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso, all’obbligo di adottare preavviso di diniego ex art. 10 bis, all’omessa indicazione delle informazioni dovute in caso di avvio del procedimento ex art. 8 legge citata).
SicchÈ, il mancato rispetto, da parte del dipendente dell’Ente locale, di termini ed adempimenti di cui alla legge n. 241/1990 “integra una condotta palesemente negligente, talchÈ non possono tollerarsi ritardi o approssimazioni. Si consideri altresÏ che le suddette violazioni espongono l’amministrazione al rischio di subire l’annullamento dei provvedimenti in sede giurisdizionale, in considerazione della violazione del principio del contraddittorio, nonchè un sicuro detrimento della propria immagine”.
NÈ va trascurata, ad avviso della direttiva, l’ipotesi delle assenze brevi per malattia dei dipendenti pubblici in merito alle quali, in adesione alla prevalente giurisprudenza, l’ex Ministro della Funzione pubblica precisa che l’amministrazione è comunque tenuta, anche in caso di assenza per un solo giorno lavorativo, a pretendere la produzione sanitaria, poichÈ permane anche in tali situazioni il potere della P.A. di verificare la legittimità delle cause di assenza del dipendente.
Infine, a riprova di quanto sia avvertita l’urgenza di incidere su situazioni patologiche relative alla gestione dei procedimenti disciplinari nella P.A., deve darsi conto di un disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri in data 22.12.2006 che introduce una nuova ipotesi di responsabilità, questa volta dei soggetti preposti all’istruttoria dei procedimenti disciplinari ovvero titolari dei relativi uffici, per il danno cagionato all’immagine dell’amministrazione nei casi di mancata applicazione delle sanzioni per decadenza dei termini o per altri motivi attinenti alla regolarità del procedimento[5].

3. Sicuramente connessa alla problematica dell’ampliamento delle infrazioni di maggior gravità è la dirompente previsione di cui all’art 4 del C.C.N.L. che introduce una deroga al principio della sospensione del procedimento disciplinare in pendenza di accertamento in sede penale.
Principio questo chiaramente espresso dall’art. 26 del C.C.N.L. del 2004 il quale, dopo avere previsto che in caso di commissione in servizio di fatti illeciti di rilevanza penale l’ente inizia il procedimento disciplinare ed inoltra denunzia penale, espressamente dispone la sospensione del disciplinare sino alla sentenza definitiva.
A tale norma il C.C.N.L. del 2008 apporta una vistosa modifica che esclude la sospensione del disciplinare per “l’ipotesi in cui il dipendente venga arrestato perchÈ colto, in flagranza, a commettere reati di peculato o concussione o corruzione e l’arresto sia convalidato dal giudice per le indagini preliminari. Sulla base della valutazione derivante dall’esito del procedimento disciplinare si applica la sanzione di cui all’art. 25 comma 8 lett. g)”.
In buona sostanza il C.C.N.L. del 2008 consente – in presenza dei presupposti sopra indicati e solo per i reati di corruzione, concussione e peculato – di attivare e concludere immediatamente il rito disciplinare applicando la più grave sanzione espulsiva.
Non è difficile comprendere le finalità di moralizzazione della P.A. che si propone la citata norma mentre restano assolutamente oscure le conseguenze per il lavoratore licenziato in caso di sentenza di assoluzione o proscioglimento intervenuta in sede penale.
Il contratto infatti – al comma 11 dell’art. 4 sulle ipotesi di riammissione in servizio – pare aver dimenticato tale fattispecie e, sotto tale profilo, sarà di estremo interesse verificare la posizione della giurisprudenza in tale “terra di nessuno”.

4. Il C.C.N.L. del 2008 ha infine riscritto, con alcune modifiche di rilievo, la disciplina della sospensione cautelare del servizio del dipendente pubblico in pendenza di procedimento penale.
Giova precisare come, sotto il profilo tipologico, risultano invariate le previsioni del precedente C.C.N.L. che distinguono tra sospensione obbligatoria e facoltativa; la prima connessa all’adozione nei confronti del dipendente di misure cautelari personali ovvero a sentenza di condanna per alcuni reati tassativamente indicati, la seconda disposta in caso di rinvio a giudizio per fatti attinenti al rapporto di lavoro e tali da comportare, se accertati, il licenziamento con o senza preavviso ovvero in caso di dipendente assoggettato a misura coercitiva che abbia cessato di produrre effetti (si vedano i commi da 1 a 5 dell’art. 5).
Novità si registrano, invece, sotto il profilo della durata massima della sospensione “precauzionale” che resta fissata in un quinquiennio massimo “salvi i casi in cui, per i reati che comportano l’applicazione delle sanzioni previste ai commi 7 e 8 dell’art. 3 (codice disciplinare), l’ente ritenga che la permanenza in servizio del dipendente provochi un pregiudizio alla credibilità dello stesso a causa del discredito che da tale permanenza potrebbe derivargli da parte dei cittadini e/o comunque per ragioni di opportunità e operatività dell’ente stesso. In tal caso, puÚ essere disposta, per i suddetti motivi, la sospensione dal servizio che sarà sottoposta a revisione con cadenza biennale” (art. 5 comma 10).
In estrema sintesi, in presenza di fatti idonei all’adozione di una provvedimento espulsivo (commi 7 e 8 art. 3) la sospensione puÚ protrarsi oltre il limite massimo di anni cinque ove l’ente ritenga esistano pregiudizi alla propria credibilità istituzionale o ragioni di opportunità.
La norma pattizia pare obliterare in un solo momento una nutrita giurisprudenza della Corte Costituzionale intervenuta più volte sulla legge n. 97/2001 in tema di rapporto tra procedimento disciplinare e penale.
Si rammenta la sentenza n. 145/2002 della Consulta secondo cui “è possibile rinvenire nel sistema una previsione di durata massima della misura cautelare sospensiva – quella di cinque anni contenuta nell’art. 9 comma 2 della legge 7 febbraio 1990, n. 19 – alla quale deve attribuirsi il carattere di una vera e propria clausola di garanzia, avente portata generale e dunque comprensiva – in difetto di diversa disciplina legislativa – di ogni e qualsiasi ipotesi di ‘sospensione cautelare dal servizio a causa del procedimento penale’, sia facoltativa che obbligatoria”[6].
Tale limite peraltro trova la sua ratio nella natura “precauzionale” della sospensione cautelare che, proprio perchÈ tale, deve essere contenuta nei limiti di durata strettamente indispensabili alla protezione degli interessi della P.A. in attesa dell’accertamento giudiziale della responsabilità del dipendente e non deve, come ripetutamente affermato dalla Corte Costituzionale, gravare eccessivamente sui diritti del lavoratore in ossequio al principio di proporzionalità della misura cautelare di cui all’art. 3 Costituzione.
Alla luce di quanto detto, anche per tale norma pattizia dovrà verificarsi la non scontata “tenuta” a livello giurisprudenziale.

[1] Il presente contributo costituisce stralcio di più approfondito lavoro che confluirà nel volume edito da Giuffrè, collana Enti locali, Cosa & Come.
[2] In www.giustizia.amministrativa.it.
[3] Sul punto, Corte Conti, 23.08.2005, n. 313 in www.lexitalia.it n. 10/2005 e Corte Conti 20.05.2005, n. 866 in www.lexitalia.it n.6/2005 con commento di M. Perin.
[4] In www.corteconti.it.
[5] In argomento, V. Tenore, Gli illeciti disciplinari nel pubblico impiego, EPL Libri, 2007.
[6] In www.cortecostituzionale.it.