Corte di Cassazione; sezioni unite; sentenza 24.08.2007, n. 17953

Pres. Carbone; Est. Amoroso; G.A. (avv. D’Avino) c. Telecom Italia s.p.a. (avv. Fessi) c. Ministero del Tesoro c. Ministero delle Poste e Telecominicazioni c. Ente Poste Italiane s.p.a.

Impiego pubblico - Controversie - Periodo antecedente il 30.06.1998 - Riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario - Natura giuridica dell’azione di responsabilità proposta

La soluzione della questione del riparto della giurisdizione, rispetto ad una domanda di risarcimento danni proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell’amministrazione, è strettamente subordinata all’accertamento della natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto, se è fatta valere la responsabilità contrattuale dell’ente datore di lavoro, la cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nel caso di controversia avente per oggetto una questione relativa al periodo del rapporto antecedente al 30 giugno 1998, mentre, se è stata dedotta la responsabilità extracontrattuale, la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

[Omissis] - Diritto - 1. Il ricorso principale della G. e quello della C. ed altri sono articolati in tre motivi identici.
Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5; nonché difetto di motivazione. In particolare le ricorrenti pongono in rilievo il fatto che la loro scelta di dimettersi ovvero di permanere nel settore pubblico fosse stata in sostanza “obbligata”.
Difatti la circostanza che le ricorrenti avessero optato per la permanenza nel pubblico non poteva che essere attribuita al menzionato parere interpretativo del Ministero.
Con il secondo motivo le ricorrenti deducono la violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e 1427 ss. c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5. Erroneamente la sentenza impugnata ha ritenuto che la domanda dei ricorrenti dovesse in ogni caso essere rigettata perché la manifestazione di volontà in favore della permanenza nel pubblico impiego avrebbe costituito null’altro che un motivo interno, come tale irrilevante. La volontà di rimanere nel pubblico impiego era stata espressa dalle ricorrenti esclusivamente perché il Ministero con il suo parere interpretativo aveva radicato in loro la convinzione che il beneficio della “supervalutazione” dell’anzianità non sarebbe stato a loro riconosciuto se fossero transitate in IRITEL.
Con il terzo motivo le ricorrenti deducono ulteriori profili di violazione e falsa applicazione degli artt. 2043 e 1427 ss. c.c., sempre in relazione all’art. 360 c.p.c., nn. 3 e 5. Secondo le ricorrenti l’impugnata sentenza assume del tutto immotivatamente che non sarebbe “neppure ipotizzabile con riferimento al descritto comportamento della P.A. (e cioè della divulgazione del parere del Ministero del Tesoro) una colpa della pubblica amministrazione, la quale si limitava a comunicare l’orientamento interpretativo allora vigente sul punto, né tanto meno un intento doloso”.
2. Il ricorso incidentale dei due Ministeri intimati è articolato in un unico motivo con cui si denuncia il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Si tratta infatti – osserva l’Avvocatura di Stato – di dipendenti con rapporto di pubblico impiego sino al collocamento a riposo per effetto delle loro dimissioni e la vicenda è interamente collocabile prima del 01.07.1998, ossia del passaggio della giurisdizione al giudice ordinario.
3. Il ricorso incidentale della società Poste Italiane s.p.a. è articolato in un unico motivo con cui la società si duole della violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c., non essendosi l’impugnata sentenza pronunciata sul dedotto difetto di legittimazione passiva della società stessa.
4. I giudizi promossi con i quattro ricorsi, principali ed incidentali, sopra indicati, devono essere riuniti atteso che unica è la sentenza impugnata.
5. Va preliminarmente esaminato il ricorso proposto dai Ministeri ricorrenti incidentali, avendo ad oggetto la contestata giurisdizione del giudice ordinario.
Il motivo è infondato.
Nel regime precedente al D.lgs. n. 80/1998, al quale occorre far riferimento nella fattispecie in ragione dell’art. 5 c.p.c., nel caso in cui il pubblico dipendente agiva per il risarcimento di un danno derivante da un comportamento della P.A. tenuto non già in violazione di norme contrattuali, ma in violazione del generale principio del neminem laedere sussisteva la giurisdizione del giudice ordinario.
Questa Corte (Corte Cass., sez. un., 04.11.1996, n. 9522) ha infatti affermato che si deve ritenere proposta un’azione extracontrattuale, con conseguente affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, ogni qualvolta non emerga una precisa scelta del danneggiato di fondare la domanda sull’inosservanza da parte della P.A. datrice di lavoro di una precisa obbligazione contrattuale.
Quindi in generale (all’epoca) allorché il pubblico dipendente agiva nei confronti della P.A. al fine di ottenere il risarcimento del danno subito a causa di un assunto illegittimo comportamento dell’ente pubblico senza stabilire in base alla formulazione della domanda se abbia inteso proporre l’una o l’altra azione, doveva ritenersi proposta l’azione di responsabilità extracontrattuale.
Va quindi confermato il principio per cui, tutte le volte che non emerga una precisa scelta del danneggiato in favore dell’azione di responsabilità contrattuale, deve ritenersi proposta quella di responsabilità extracontrattuale e che, per la proposizione dell’azione di responsabilità contrattuale, occorra invece che la domanda sia espressamente fondata sull’inosservanza da parte del datore di lavoro di una precisa obbligazione contrattuale; occorre, cioè, una qualificazione espressa della domanda in tal senso. Alla stregua di tale principio, nel caso di specie, poiché gli attori non hanno mai qualificato l’azione proposta come contrattuale e non hanno dedotto a fondamento della domanda di risarcimento del danno l’inosservanza di una norma contrattuale da parte della P.A., deve ritenersi che sia stata proposta una ordinaria causa di risarcimento di danni a norma dell’art. 2043 c.c.
Anche più recentemente questa Corte (Corte Cass., sez. un., 07.02.2006, n. 2507) ha affermato che la soluzione della questione del riparto della giurisdizione, rispetto ad una domanda di risarcimento danni proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell’amministrazione, è strettamente subordinata all’accertamento della natura giuridica dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto, se è fatta valere la responsabilità contrattuale dell’ente datore di lavoro, la cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nel caso di controversia avente per oggetto una questione relativa al periodo del rapporto antecedente al 30.06.1980, mentre, se è stata dedotta la responsabilità extracontrattuale, la giurisdizione spetta al giudice ordinario (cfr. Corte Cass., sez. un., 02.07.2004, n. 12137). Peraltro nella fattispecie non era neppure configurabile un atto impugnabile del datore di lavoro delle ricorrenti dal momento che il comportamento illegittimo, asseritamente allegato quale fonte di danno risarcibile, sarebbe consistito – nella prospettazione difensiva attorea – in un parere del Ministero del Tesoro, che non era il datore di lavoro delle ricorrenti, tutte ancora dipendenti (all’epoca) dell’Azienda autonoma per i Servizi Telefonici (ASST).
Deve affermarsi in conseguenza la giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia, come correttamente ritenuto dalla Corte territoriale.
6. I due (identici) ricorsi principali – i cui tre motivi possono essere esaminati congiuntamente – sono parimenti infondati.
Con motivazione sufficiente ed immune da contraddittorietà la Corte d’Appello ha escluso che risultasse provato un comportamento della P.A. fonte di danno risarcibile per le ricorrenti.
A fondamento della pretesa risarcitoria i ricorrenti deducono che il parere in data 23.09.1993, con il quale il Ministero del Tesoro riteneva che il beneficio della c.d. supervalutazione dell’anzianità contributiva operasse limitatamente al contesto pensionistico statale, li aveva “artatamente indotti ad optare per la permanenza nel pubblico impiego e costretti a presentare istanze di trasferimento in altre amministrazioni dello Stato”; con l’ulteriore conseguenza che alcuni di essi furono trasferiti in uffici periferici del nord Italia e furono quindi successivamente costretti – “data l’età, l’anzianità di servizio, il fatto che il trasferimento in altre città sarebbe stato antieconomico, l’esistenza di gruppi familiari, fattori tutti che imponevano la permanenza nel luogo originario di residenza” – a chiedere il collocamento a riposo non appena raggiunta l’età minima pensionabile, mentre altri furono costretti alle dimissioni anticipate perché le loro domande di opzione non erano state accettate dalle altre amministrazioni per mancanza di posti in organico. In tal modo avrebbero subito il danno, per il risarcimento del quale hanno agito, costituito dal fatto che erano stati collocati a riposo in età inferiore a quella massima di servizio e che non avevano potuto godere del trattamento previsto dalla contrattazione di categoria dei telefonici per i dipendenti Telecom e hanno chiesto perciò la condanna dei convenuti al pagamento della differenza tra la retribuzione che avrebbero percepito come trattamento di fine rapporto e come trattamento pensionistico se non fossero transitati in IRITEL e quella di fatto percepita e della differenza tra ciò che avrebbero percepito come trattamento di fine rapporto e come trattamento pensionistico se fossero transitati in IRITEL e quanto di fatto per tali titoli percepito.
Ma – ha puntualmente osservato la Corte territoriale – nessuna prova gli attori hanno offerto – e neppure chiesto di dare – in ordine al fatto che la loro scelta fu effettivamente dettata dal motivo sopra indicato; e ciò sia in riferimento all’opzione per la permanenza nell’amministrazione dello Stato, che alla successiva scelta di collocamento anticipato a riposo.
Inoltre si tratterebbe comunque di un motivo interno della scelta espressa in favore della permanenza nel pubblico impiego, effettuata dalle ricorrenti; motivo che, in quanto tale, resterebbe del tutto privo di rilevanza.
Quindi con valutazione di merito, non censurabile nel giudizio di cassazione, la Corte d’Appello ha escluso la configurazione stessa di un nesso di causalità tra l’assunto comportamento illegittimo della P.A. (costituito dalla divulgazione del parere espresso circa l’operatività limitata al contesto pensionistico statale della c.d. supervalutazione dell’anzianità) e il dedotto danno.
Inoltre la Corte territoriale ha anche aggiunto che per altro verso non era neppure ipotizzabile con riferimento al descritto comportamento della P.A. (e cioè alla divulgazione del parere del Ministero del Tesoro) una colpa della pubblica amministrazione, la quale si era limitata a rendere noto l’orientamento interpretativo allora vigente sul punto, né tanto meno sussisteva alcun intento doloso. Sicché in nessun caso avrebbe potuto costituire fonte di responsabilità per i convenuti la circostanza che, tre anni dopo e a seguito di un accordo intervenuto tra il Ministero del Lavoro e la Telecom e condiviso dal Ministero del Lavoro, il beneficio della c.d. supervalutazione dell’anzianità contributiva fosse riconosciuto anche ai lavoratori dell’ASST che erano transitati in IRITEL.
7. Manifestamente inammissibile è poi il ricorso della società Poste Italiane perché carente di interesse essendo risultata totalmente vittoriosa in grado di appello.
8. In conclusione va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario; i ricorsi principali dei lavoratori e quello incidentale dei Ministeri intimati sono infondati e vanno quindi rigettati; è invece inammissibile il ricorso della società Poste Italiane.

[Omissis]

Natura giuridica della responsabilità datoriale e giurisdizione
Fulvio Conti Guglia - Daniela Di Paola

Con la sentenza che si annota, le sezioni unite della Suprema Corte mostrano di aderire ad un orientamento ormai consolidato in ordine al riparto di giurisdizione nella materia dell’impiego pubblico. Il principio trova applicazione nelle controversie aventi per oggetto questioni relative al periodo del rapporto di lavoro antecedente al 30.06.1998, giacché, come è noto, a decorrere da tale data la cognizione in materia di pubblico impiego è stata devoluta al giudice ordinario (vedi anche Trib. Milano n. 3898/2007 in questa rivista a pag. 76).
Secondo tale orientamento, il discrimine tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo, per i fatti, si ribadisce, anteriori alla riportata data del 30.06.1998, è dato dalla natura giuridica della responsabilità datoriale fatta valere dal lavoratore: trattandosi di responsabilità contrattuale, la cognizione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi invece di responsabilità extracontrattuale, la controversia apparterrà alla giurisdizione del giudice ordinario.
Peraltro, come è stato affermato più volte dalle sezioni unite, ai fini della qualificazione di detta responsabilità, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione richiesta al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio e individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti indicati a sostegno della pretesa avanzata in giudizio. In altri termini, si tratta di individuare lo schema di responsabilità (contrattuale o extracontrattuale) che si è realizzato ai fini dell’individuazione del giudice competente, indipendentemente dalla tipologia di danno subito; fermo restando, comunque, che ai fini del riparto di giurisdizione non vale lo schema di responsabilità formalmente fatto valere, ma quello concretamente sotteso alla fattispecie presa in esame (petitum sostanziale), perché, diversamente, il ricorrente potrebbe liberamente scegliere il giudice competente vulnerando, in concreto, la relativa legge (in tal senso, cfr. Corte Cass., sez. un., ordinanza 02.03.2006, n. 4591).
Le ragioni di tale posizione ermeneutica sono facilmente intuibili se solo si ponga mente alla circostanza che nel danno extracontrattuale il rapporto di lavoro rileva solo quale presupposto di un diverso rapporto dedotto in giudizio, ovvero quale occasione di contatto sociale (così Corte Cass., sez. un., n. 12137/2004), mentre “o che si domandi l’adempimento di obbligazioni, o che si faccia valere l’inadempimento al fine di conseguire il risarcimento del danno” – responsabilità contrattuale – “si tratta in entrambi i casi di controversie sulle regole che conformano il rapporto di lavoro” (sent. n. 12137 cit.).
In senso conforme all’opinione della sentenza sopra riportata vanno ricordate:
Corte Cass., sez. un., 04.05.2004, n. 8438: “con riferimento ad azioni risarcitorie basate sull’esistenza di condotte illegittime poste in essere dalla pubblica amministrazione ai danni del dipendente – e sempre che siano relative ad epoca precedente al 30.06.1998 – va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sul presupposto che gli atti asseritamente lesivi si riferiscano a violazioni di specifici obblighi derivanti dal rapporto di pubblico impiego”.
Corte Cass., sez. un., ordinanza 02.03.2006, n. 4591: “La domanda con cui il lavoratore dipendente di un ente pubblico economico chieda la condanna di alcuni funzionari dell’ente stesso al risarcimento dei danni economici e morali, che deriverebbero da loro comportamenti arbitrari o comunque illegittimi appartiene al giudice ordinario in quanto fondata sulla deduzione di un fatto illecito extracontrattuale proposta tra privati, non ostando a ciò la proposizione della domanda anche nei confronti dell’ente pubblico sotto il profilo della responsabilità solidale dello stesso, non essendo comunque ricollegabile il risarcimento richiesto al rapporto di pubblico impiego ed attenendo al merito l’effettiva riferibilità all’ente dei comportamenti dei funzionari (cfr. in tal senso: Corte Cass., sez. un., 10.03.1999, n. 113 e Corte Cass., sez. un., 26.05.1994, n. 5123)”.
Corte Cass., sez. un., n. 2507/2006: “Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la soluzione della questione del riparto della giurisdizione, rispetto ad una domanda di risarcimento danni per la lesione della propria integrità psico-fisica proposta da un pubblico dipendente nei confronti dell’amministrazione, è strettamente subordinata all’accertamento della natura dell’azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto, se è fatta valere la responsabilità contrattuale dell’ente datore di lavoro, la cognizione della domanda rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (nel caso di controversia avente per oggetto una questione relativa al periodo del rapporto antecedente al 30.06.1998), mentre, se è stata dedotta la responsabilità extracontrattuale, la giurisdizione spetta al giudice ordinario”.