Linee di riforma della dirigenza pubblica
Nadia Carboni

Il "pacchetto Brunetta" prospetta una serie di interventi di riforma indirizzati al lavoro pubblico. Produttività, efficienza e trasparenza sono i principi che guidano il disegno di riordino del settore pubblico, il quale, pur affrontando temi di indubbia rilevanza, quali la contrattazione collettiva-integrativa e la valutazione del personale, non presta la dovuta attenzione ad alcune dimensioni chiave per il riordino della disciplina della dirigenza pubblica.

Il presente contributo si colloca nell'ambito della riforma della disciplina riguardante la dirigenza pubblica, così come prevista dall'art. 6 della Legge Delega sull'ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, votata dal Senato il 25 febbraio 2009.
Il disegno di legge in tema di dirigenza presenta sia a livello normativo che attuativo alcune carenze e lacune non trascurabili, al fine del perseguimento e del raggiungimento degli obiettivi di produttività, efficienza e trasparenza della amministrazione pubblica, secondo quanto enunciato dalle disposizioni normative.
In particolare, quattro sono gli aspetti rilevanti che necessitano, a nostro avviso, di essere affrontati ed esplorati per un riordino organico e coerente della disciplina legislativa della dirigenza pubblica, sia sul piano strutturale che funzionale:

i) status e funzioni della dirigenza
ii) modalità di accesso alla dirigenza e progressione di carriera
iii) formazione
iv) valutazione della dirigenza

A scopi analitici procederemo a considerare ciascuna dimensione singolarmente, pur sottolineando la assoluta necessità di integrare tra loro detti elementi per una riforma capace di incidere in maniera significativa sul sistema della dirigenza pubblica.

Status e funzioni della dirigenza

In primo luogo, il provvedimento fa riferimento alla sola dirigenza statale (con alcune menzioni non puntuali alla dirigenza regionale e locale), mancando pertanto l'obiettivo di un riassetto complessivo della dirigenza pubblica.
Nella disciplina di riordino della dirigenza viene poi riaffermato il principio, chiaramente ispirato alla filosofia del New Public Management, della comparazione ai criteri, agli standard e alle procedure del settore privato, quale benchmark per il conseguimento dell'ottimizzazione del lavoro pubblico. Proprio nell'ambito del confronto con il privato si pone il primo vero problema, irrisolto, della riforma della dirigenza, ovvero la mancanza di una definizione corretta e rivista di "dirigente" oggi. Alla luce di un ventennio di riforme che, in maniera più o meno riuscita, hanno avvicinato il profilo del dirigente pubblico al dirigente di azienda, è inevitabile rivedere e attualizzare i contenuti della definizione di "dirigente" sia sul piano funzionale che strutturale. Prima di procedere con qualsiasi intento propositivo e attuativo di riforma, bisognerebbe interrogarsi sul significato di management nel settore pubblico: ad esempio, cosa significa essere manager nella pubblica amministrazione? Di quali poteri e di quale grado di autonomia dispongono i dirigenti pubblici nella gestione delle risorse umane, nella predisposizione e nell'utilizzo delle risorse finanziarie?
Senza una definizione precisa e puntuale di "dirigente", qualsiasi operazione di fissazione degli obiettivi e di conseguente valutazione dei risultati rischia, a nostro parere, di restare disattesa. Strettamente legata alla precedente problematica, è la vexata quaestio della relazione tra politica e amministrazione. Nonostante il disegno di legge esprima la necessità di regolare il rapporto tra organi di governo e dirigenti apicali delle amministrazioni, di fatto il trade off tra autonomia burocratica e controllo politico non trova ancora soluzione (o meglio equilibrio). A questo proposito andrebbe riconosciuto e affrontato il problema dell'area di fiduciarietà che, nei fatti, separa i vertici della politica da quelli dell'amministrazione. Detto in altri termini, la disciplina della dirigenza dovrebbe distinguere tra coloro che, di nomina fiduciaria, ricoprono un ruolo di "filtro/intermediazione" tra la volontà politica e la cura dell'amministrazione (sull'esempio dei political appointees americani o dei directeurs de cabinet francesi), contribuendo all'attuazione dell'indirizzo politico - condizione alla base di una amministrazione responsabile (accountable) e ricettiva (responsive) nei confronti degli elettori; e coloro che, invece, sono preposti in posizione apicale alla gestione dell'amministrazione, secondo il modello della separazione. Tale distinzione permetterebbe di chiarire inoltre il ruolo e le funzioni del personale che presiede gli uffici di gabinetto del ministro rispetto a coloro i quali ricoprono una posizione di snodo tra politica e amministrazione (i segretari generali e i capi di dipartimento nei ministeri).

Modalità di accesso alla dirigenza e progressione di carriera

Il sistema di accesso alla dirigenza pubblica è il risultato di un'evoluzione iniziata negli anni Settanta, con il primo tentativo del legislatore di dare vita a una classe di funzionari distinta da quella degli impiegati civili dello stato realizzata con il D.P.R. 748 del 1972. Inizialmente il decreto istitutivo della dirigenza statale, oltre a prevedere, in sede di prima applicazione della normativa ed in via transitoria, l'inquadramento automatico nelle qualifiche dirigenziali del personale proveniente dalla carriera direttiva, delineava un percorso selettivo per i successivi ingressi nei ruoli. Era stabilito, infatti, che la nomina a primo dirigente potesse avvenire per i funzionari - con cinque anni di anzianità nella carriera direttiva - che avessero superato un corso-concorso della durata di quattordici mesi svolto presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione. La norma tuttavia è rimasta sostanzialmente disattesa fino alle riforme degli anni Novanta: ciò ha comportato la sostanziale negazione di una formazione unitaria della dirigenza pubblica e la conservazione di un sistema di reclutamento che, di fatto, privilegiava l'esperienza rispetto alla conoscenza. Nello sforzo di apportare gli opportuni correttivi alle inefficienze del sistema di reclutamento della dirigenza pubblica, il legislatore del 1993, con il D.lgs. n. 29 del 3 febbraio (successivamente confluito nel D.lgs. n. 165/2001) ha proceduto al ridisegno complessivo del rapporto di lavoro pubblico, individuando due tipologie di accesso: a) concorso per esami, bandito dalle singole amministrazioni, che ha, come presupposti, il titolo di laurea e l'esperienza quinquennale in qualifiche dell'ex carriera direttiva; b) corso-concorso selettivo di formazione presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione, il cui unico requisito è il titolo di laurea.
Rispetto a tale regime, il disegno di riforma attuale fa menzione, per quanto riguarda l'accesso alla dirigenza, al solo passaggio dalla seconda alla prima fascia, regolando l'avanzamento di carriera tramite procedure selettive concorsuali. Rimane pertanto in ombra l'accesso alla dirigenza di secondo grado, che ha rappresentato fino ad oggi l'unica porta di ingresso nell'amministrazione di giovani culturalmente preparati e qualificati (gli high fliers domestici), attraverso il corso-concorso gestito dalla S.S.P.A.
Passando alle modalità di attribuzione degli incarichi, anche qui il riferimento è a procedure selettive (pur mancando qualsiasi specificazione delle modalità e dei criteri da adottare per la valutazione comparativa dei candidati). Se pare esserci un legame tra valutazione delle performance e attribuzione degli incarichi, questo viene esplicitato solo nell'accezione negativa, ovvero nella rimozione dall'incarico nel caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, non alludendo in tal modo ad alcuna politica premiante.
Per quanto riguarda poi la possibilità, regolata dal legislatore nel 1998, di affidare incarichi ad esterni alla pubblica amministrazione, la riforma attuale prospetta una riduzione delle percentuali riservate al reclutamento di tali profili. Se da una parte questa disposizione potrebbe risolversi a favore della crescita professionale e della valorizzazione del personale interno, dall'altra, ancora una volta, non viene fatta alcuna menzione delle procedure e dei criteri di selezione e valutazione di riferimento.

Formazione

Nell'ambito del provvedimento di riordino della disciplina della dirigenza, la formazione trova spazio quale strumento per la preparazione all'assunzione dell'incarico, affidato tramite selezione. Se la formazione "ex-ante", specialmente attraverso periodi di training presso amministrazioni internazionali, risulta indubbiamente un tassello fondamentale nello sviluppo professionale del dirigente, anche la formazione "ex-post" (quale strumento di adattamento del profilo e delle competenze dirigenziali ai mutamenti ambientali) dovrebbe essere inserita nel processo di riforma e strutturazione del percorso professionale del dipendente pubblico.
La formazione andrebbe poi differenziata e articolata secondo la complessità organizzativa della struttura di appartenenza, e la differenziazione dei ruoli e dei compiti all'interno dell'organizzazione. La questione della formazione dirigenziale rimanda infatti direttamente al "come" e al "per che cosa" il ruolo dirigenziale venga declinato nelle amministrazioni. La maggior parte dei corsi di formazione dirigenziale in senso stretto (se si escludono, cioè, i corsi di aggiornamento tecnico-settoriale), si basano prevalentemente sugli elementi che, secondo la letteratura specialistica ed anche la vulgata, caratterizzano l'attività manageriale: capacità di leadership, di motivazione dei dipendenti, di integrazione, di negoziazione. Si tratta di contenuti condivisibili che però vengono somministrati in modo generalizzato senza una specifica taratura sui ruoli e sulle responsabilità organizzative effettivamente attribuiti ai dirigenti.
In conclusione, maggiore attenzione andrebbe prestata alla formazione del personale, orientandola in un'ottica strategica che permetta di creare ad esempio relazioni stabili e strutturate tra i diversi parametri e strumenti propri della gestione delle risorse umane (sviluppo della carriera, valutazione delle prestazioni, assegnazione di incarichi e incentivi, adottabilità di forme di accreditamento dei titoli - contenuti professionali - conseguiti nel corso della carriera, ecc.). La "sistemica" correlazione tra la formazione e gli altri strumenti di gestione e sviluppo del personale dirigenziale dovrebbe essere trasparente e, soprattutto, incisiva. In altri termini, per quanto possibile, alcuni passaggi organizzativi rilevanti - la progressione di carriera, gli effetti della valutazione, l'assegnazione degli incarichi - dovrebbero avere una qualche visibile relazione causale con la formazione.

Valutazione della dirigenza

Alla luce di quanto emerso dall'analisi degli aspetti precedenti, è evidente che il processo di valutazione della dirigenza debba fondarsi su un sistema integrato di strumenti, indirizzati a misurare le dimensioni principali - per ciascuna delle quali dovrà essere individuato un set di indicatori - della prestazione dirigenziale, a nostro avviso sintetizzabili in:

a) dimensione economica: capacità di raggiungimento degli obiettivi del dirigente, livello di produttività, di economicità e di efficienza della struttura a cui il dirigente è preposto;
b) dimensione organizzativa: capacità professionali e di apprendimento del dirigente alla luce del percorso di sviluppo professionale e di carriera, attraverso la partecipazione a corsi di formazione, la mobilità interorganizzativa, ecc.;
c) dimensione strategica/manageriale: capacità manageriali del dirigente sia a livello di gestione delle risorse umane che di orientamento al cliente/cittadino. A questo ultimo proposito, la rilevazione della qualità percepita dal cittadino - customer satisfaction - oltre ad essere uno strumento indispensabile per la costruzione di una pubblica amministrazione più efficace, più «democratica» e aperta a un ruolo attivo dei cittadini, rappresenta anche una leva per rilevare l'impatto dell'azione del dirigente all'esterno. Va tuttavia sottolineata la necessità di interventi formativi mirati all'assorbimento della customer satisfaction nelle modalità d'azione dell'amministrazione e alla sua adeguata integrazione nel sistema organizzativo, per impedire che essa rimanga un mero adempimento normativo (come messo in luce da recenti ricerche sull'utilizzo della customer satisfaction nelle amministrazioni pubbliche). [1]