RISPOSTA A PIETRO ICHINO «L’esperienza dimostra che un sistema di incentivi spesso viene“deviato” a fini clientelari»
Ma i fannulloni sono l’ingiustizia più grave?
La valutazione della produttività nel pubblico impiego, e in particolare in quello che non opera sul mercato, non è questione semplice da risolvere, pur essendo stata oggetto di approfondite ricerche con strumenti sofisticati.
di STEFANO NESPOR

Ci sono dipendenti pubblici che, nonostante lo scarso o addirittura nullo rendimento nello svolgimento delle mansioni affidate, non vengono mai licenziati, in questo modo danneggiando l’efficienza dell’amministrazione e precludendo l’accesso a giovani o comunque a soggetti più meritevoli. Questa tesi di Pietro Ichino ha provocato un dibattito cui hanno partecipato, tra gli altri, Michele Salvati e Paolo Leon, seguito con attenzione sulla stampa quotidiana e periodica. Nel forum aperto dal Corriere della Sera, questa tesi in brevissimo tempo ha accumulato oltre 1500 interventi, per lo più adesivi.
Il tema merita certamente attenzione, soprattutto in un momento in cui il governo impone sacrifici a tutti per contenere la spesa pubblica e riaggiustare i conti (anche se, va detto per inciso, è un tema tutt’altro che nuovo, risalendo, nelle sue prime formulazioni, al periodo immediatamente successivo all’unità d’Italia). Il volume di Ichino fa riferimento, genericamente, all’amministrazione pubblica e lo stesso termine è usato a più riprese, anche al plurale – “Amministrazioni pubbliche”. Nell’introduzione, si parla di “amministrazione statale” (giustapposta alle ferrovie e alle poste); di “settore pubblico” contrapposto al settore privato (quindi comprensivo di ferrovie e poste).
A ciascuna delle espressioni usate corrisponde una diversa quantità di dipendenti pubblici.

Chi sono i dipendenti pubblici
Così, i dipendenti dell’amministrazione statale in senso proprio (quindi gli impiegati dei ministeri) sono poco meno di 240 mila unità. Se consideriamo i dipendenti dello stato in una accezione più ampia, dobbiamo considerare anche il massiccio esercito – oltre 1 milione e 100 mila persone – dei dipendenti del ministero della pubblica istruzione, certamente uno dei maggiori datori di lavoro al mondo per numero di dipendenti; poi polizia e forze armate – 450 mila unità –, magistrati e diplomatici – circa 13 mila unità. In questo modo, si arriva, più o meno, a 1 milione e 800 mila dipendenti: meno della metà dei 3.500 mila che sono indicati nel libro.
Ci avviciniamo al numero indicato nel volume solo se prendiamo in considerazione non la sola amministrazione dello stato, ma tutti i datori di lavoro formalmente pubblici.
Dobbiamo in questo caso aggiungere regioni, enti locali, enti pubblici non economici, enti di ricerca, aziende autonome e università. Dobbiamo includere anche la sanità a livello locale, nonostante che sia stata da tempo “aziendalizzata” – è infatti organizzata in aziende sanitarie locali – e quindi assoggettata ad un regime privatistico più penetrante della semplice privatizzazione dei dipendenti pubblici introdotta nel 1992. Si perviene così a 3 milioni e 200 mila unità (300 mila unità in meno di quanto indicato nel volume). Tuttavia, anche questo criterio per definire l’amministrazione pubblica può essere limitativo.

Ma sono pubblici o privati?
Esso infatti non tiene conto di un largo numero di impiegati che dipendono da datori di lavoro divenuti formalmente privati (società di capitali per lo più) a seguito del processo di dismissioni e privatizzazione dell’economia avviato a partire dagli anni Novanta, ma sono rimasti sostanzialmente pubblici, in quanto tuttora l’amministrazione pubblica centrale o locale detiene una larga maggioranza (e spesso la totalità) del pacchetto azionario.
Anche questo personale, seppur operante in una logica di mercato, è sostanzialmente pubblico e i suoi costi, e le sue eventuali inettitudini gravano, sia pure indirettamente (attraverso la mediazione della partecipazione azionaria maggioritaria del governo), sulla collettività.
In questa categoria rientrano i dipendenti delle Poste, delle Ferrovie dello stato, dell’Alitalia, e, in aggiunta, delle centinaia di ex aziende municipalizzate (per esempio, le aziende autoferrotranviarie e quelle che erogano servizi pubblici) ora divenute società di capitali cui sono appaltati gli stessi servizi. In questo senso allargato i dipendenti pubblici superano certamente i 4 milioni di unità.
Ma proprio questo allargamento rende anche evidente che il termine impiegato pubblico, così come il termine pubblica amministrazione, si è diluito e sfuocato e denota situazioni affatto differenti: abbiamo infatti impiegati pubblici\pubblici perché non privatizzati, impiegati pubblici\privatizzati, impiegati privati\pubblici (dipendenti da datori di lavoro privati con capitale pubblico).
Per verificare la fondatezza della tesi di Ichino vale la pena di tenere conto del dato allargato: mi sembra ragionevolmente certo che l’autore ritenga che anche nell’ente Poste e nelle Ferrovie dello stato, ancorché private, si annidino nullafacenti mantenuti dalla collettività.

La produttività nella P.A.
Un primo punto è la necessità di individuare i dipendenti pubblici “di fatto improduttivi”.
Purtroppo, l’improduttività nella pubblica amministrazione non è così agevole da verificare. Per le pubbliche amministrazioni che offrono un servizio sul mercato, in condizioni non monopolistiche, la valutazione della produttività viene compiuta da anni. Per esempio, per le prestazioni offerte dalle aziende sanitarie sono stati elaborati – da varie regioni – strumenti sofisticati per misurare la produttività delle varie divisioni.
Ma come si fa a misurare la produttività di un cardiochirurgo di un’azienda pubblica? Dal numero di interventi eseguiti rispetto a un cardiochirurgo che opera in una struttura privata, o dal numero di interventi portati a termine con successo, o, ancora, dal rapporto successo\ costo? Analogo discorso può farsi per misurare la produttività di un docente universitario: si considera il numero di ore di insegnamento e di ricerca, o la soddisfazione degli studenti, o si valuta anche il successo che gli studenti ottengono compiuti gli studi o l’avvenuta pubblicazione delle ricerche su riviste di livello nazionale o internazionale (più semplice è la sola valutazione della produttività scientifica).
Assai più complesso è misurare la produttività dei pubblici dipendenti che non operano sul mercato o vi operano in condizioni di monopolio: per questi mancano ragionevoli comparazioni con strutture private (anche se talvolta la comparazione è stata fatta con analoghe strutture poste in altri stati). Il caso di scuola è il poliziotto di quartiere: la sua produttività va considerata ottimale se arresta molti delinquenti o se non ne arresta nessuno perché, con la sua sola presenza, senza fare nulla, mantiene l’ordine e la sicurezza pubblica? La valutazione della produttività nel pubblico impiego, e in particolare nel pubblico impiego che non opera sul mercato, non è quindi questione semplice da risolvere, ancorché sia stata oggetto di approfondite ricerche.

Gli incentivi all’efficienza
Secondo Ichino, è necessario «costruire un sistema di incentivi efficace». Se non si riesce, la responsabilità è dell’egualitarismo propugnato dai sindacati del pubblico impiego.
Ci sono però esperienze che portano a conclusioni diverse.
Uno di essi mi sembra particolarmente significativo.
Nel contratto collettivo nazionale di lavoro 1998\2001 del comparto autonomie locali (riguardante il personale di regioni, province e comuni, circa 550 mila dipendenti) venne previsto che ad impiegati della più alta categoria pre-dirigenziale (categoria D) potessero essere attribuite – con incarichi a termine ed a fronte di una apposita remunerazione aggiuntiva allo stipendio ordinario – posizioni di lavoro di particolare complessità, che richiedessero una specifica professionalità o esperienza. Per l’attribuzione di queste posizioni si sarebbe dovuto tenere conto della natura e della caratteristica dei programmi da realizzare, dei requisiti culturali, della capacità professionale e della esperienza.
Era una buona soluzione per valorizzare i dipendenti più capaci, conferendo incarichi ad hoc per compiti per i quali avevano specifica esperienza e per favorire quindi l’efficienza dell’amministrazione.
I sindacati hanno partecipato a formulare queste disposizioni, ma non alla scelta dei dipendenti cui conferire gli incarichi. Il risultato è stato che la maggior parte delle regioni, dei province e dei comuni ha utilizzato questo strumento a fini puramente clientelari, scegliendo dipendenti affini all’orientamento politico delle varie maggioranze, senza in alcun modo curarsi dei requisiti di esperienza, professionalità, capacità richiesti.

Premi e ricorsi
In moltissime occasioni, non è stata individuata una posizione di lavoro per la quale si riteneva necessario un dipendente particolarmente qualificato, ma si è scelto il dipendente che si intendeva “premiare”, e poi si è ritagliata per lui una posizione di lavoro. Se la posizione non era disponibile, si allontanava (in genere con trasferimenti per ragioni organizzative) il dipendente che magari da tempo ricopriva la posizione (senza remunerazione aggiuntiva) per assegnarla al dipendente meno capace (con retribuzione aggiuntiva).
Centinaia di cause proposte da dipendenti ingiustamente non considerati o accantonati contro i rispettivi datori di lavoro pubblici sono state vinte in tutti i gradi di giudizio, avendo i giudici riconosciuto che gli incarichi sono stati attribuiti senza previe valutazioni dell’idoneità professionale del destinatario e senza alcuna motivazione per giustificare la scelta. Nella maggior parte dei casi, ai dipendenti ingiustamente accantonati è stato riconosciuto un risarcimento.
Così, una disposizione prevista congiuntamente con i sindacati per favorire la professionalità e perseguire maggiore efficienza nell’amministrazione è stata trasformata dai datori di lavoro pubblici (non dai sindacati), nel pieno rispetto della tradizione, in uno strumento per erogare premi economici in modo clientelare, ovviamente senza curarsi di professionalità o produttività, per di più utilizzando mezzi finanziari della collettività per risarcire i dipendenti ingiustamente danneggiati. La responsabilità di tutto ciò, e il conseguente danno all’amministrazione, non è dei dipendenti (nullafacenti o meno), ma dei politici e dei dirigenti di loro fiducia (sul punto, si veda oltre), che hanno “deviato” una norma predisposta per migliorare l’efficienza.

RISPOSTA A PIETRO ICHINO/2 - La pubblica amministrazione ha molti mali che hanno più di un responsabile
Non è vero che non si licenzia
I concorsi interni sono diventati per lo più una finzione che non aiuta i meritevoli né sostiene l'efficienza. Se c’è improduttività nella pubblica amministrazione, c’è anche chi la permette o la ignora: la politica, i partiti, i dirigenti, i sindacalisti.
 

Ci sono certamente anche molti casi in cui datori di lavoro pubblici e sindacati vanno perfettamente d’accordo nell’arrecare danno alla pubblica amministrazione e alla collettività.
Un caso emblematico è offerto dall’uso concorsi interni.
La progressione di carriera del dipendente deve ritenersi, secondo questa impostazione, uno “sviluppo professionale”, sottratto al regime del concorso pubblico (che, per quanto generalmente truccati in modo da preordinare almeno in parte i vincitori, offrono maggiori incertezze: c’è spesso qualche componente delle Commissioni giudicatrici che cerca di rompere le uova nel paniere), e affidato alle valutazioni dei datori di lavoro e dei sindacati mediante veri fiche interne, corsi di aggiornamento, ecc.

Più che altro accordi spartitori
In pochi anni si è registrato il fallimento di amministrazioni pubbliche e sindacati nello svolgimento del delicato compito di gestire in modo responsabile, nella prospettiva del raggiungimento di un obiettivo di maggiore efficienza dell’organizzazione, lo sviluppo di carriera dei dipendenti pubblici.
Sono dilagati iniqui accordi spartitori tra organizzazioni sindacali dei dipendenti a livello decentrato e le amministrazioni, sono stati distribuiti aumenti economici connessi a passaggi di livello e di funzione, sono straripate le procedure di avanzamento di massa mascherate da pseudoconcorsi interni con “percorsi di riqualificazione” fittizi (ovviamente con grave pregiudizio sia per i nuovi assunti, che si sono ritrovati coperti tutti i posti cui avrebbero potuto accedere con concorsi anche interni ma svolti seriamente e con responsabilità, sia per il pubblico di coloro che aspirano all’assunzione in una amministrazione pubblica). In altri termini, i concorsi interni si sono trasformati, nella quasi totalità dei casi, in finzioni con la sola finalità di promuovere, indipendentemente dalle effettive capacità, il personale più gradito (spesso con preferenze equamente ripartite tra datori di lavoro e sindacati).
Ineguagliabile rimane il caso dell’Inps dove migliaia di dipendenti sono stati promossi in carriera con “concorsi interni”, e hanno occupato posti vacanti per i quali erano già stati banditi concorsi pubblici, con il risultato che i vincitori di questi ultimi, allorché sono sopravvenuti, non hanno più trovato i loro posti disponibili.
C’è solo da aggiungere che, ancor più dei concorsi interni, sono, paradossalmente, i periodi in cui le assunzioni sono vietate quelli che permettono a datori di lavoro pubblico, per lo più insieme ai sindacati, di realizzare assunzioni sottratte a ogni controllo. Il cosiddetto blocco delle assunzioni costituisce uno degli interventi governativi più frequenti e routinari (qualcuno ha proposto di scrivere una storia dei blocchi delle assunzioni e dei loro effetti), e muove dalla convinzione che vi sia un eccesso di dipendenti pubblici rispetto all’effettivo bisogno. Esso riguarda sempre una parte soltanto dell’impiego pubblico (l’ultimo intervento si estendeva a non più del 50 per cento del totale dei dipendenti pubblici) ed è generalmente limitato alle assunzioni di dipendenti a tempo indeterminato: offre quindi il non dichiarato ma decisivo vantaggio di permettere assunzioni di “precari” senza alcun controllo e senza concorsi (impossibili per il blocco).
Dopo periodi più o meno lunghi di attività condotta in modo provvisorio, i precari cominciano ad attendere come dovuta una sistemazione definitiva, con apposite “leggine” ad hoc.
Il blocco delle assunzioni facilita anche il proliferare di incarichi esterni e cioè l’inserimento (inizialmente provvisorio) nell’amministrazione – sempre senza concorso e senza selezione – di soggetti prescelti in modo discrezionale da esponenti politici. Quindi, il blocco delle assunzioni è spesso un blocco delle assunzioni regolari e una spinta ad assunzioni clientelari: per questo ha un così grande successo trasversale.
L’erogazione clientelare degli incentivi, l’utilizzazione, altrettanto clientelare, dei concorsi interni e l’uso alternativo del blocco delle assunzioni sono tre fattori che hanno costituito in questi dieci anni, sia in termini etici, sia in termini economici, una grave ingiustizia della nostra amministrazione pubblica: sono stati danneggiati impiegati professionalmente capaci, è stato impedito l’accesso ai giovani, è stato consentito lo spreco di denaro e di risorse pubbliche. La responsabilità ricade, in primo luogo, sui vertici delle pubbliche amministrazioni interessate, e anche, in minor ma pur sempre rispettabile misura, sulle organizzazioni sindacali.
Ichino sostiene che negli ultimi dieci anni non vi è un solo licenziamento per scarso rendimento nella pubblica amministrazione: «I repertori di giurisprudenza ci informano che nelle amministrazioni pubbliche il licenziamento per scarso rendimento non esiste; per essere licenziati non basta l’inutilità totale della prestazione, o una efficienza pari a zero: occorre aver fatto danni gravissimi – per esempio, aver sparato al proprio capufficio, o essere scappato con la cassa – essere stato per questo condannato ed essere effettivamente in prigione con la prospettiva di restarci molti anni (la sola condanna, senza reclusione non basta). Altrimenti, vige di fatto una regola di inamovibilità pressoché assoluta» (pag.39).

Ma lo scarso rendimento conta di più nella P.A.
Nello spazio temporale di dieci anni preso in considerazione da Ichino (luglio 1996 - luglio 2006) inserendo le parole «scarso rendimento» in uno dei repertori più diffusi risultano ottantadue segnalazioni di sentenze. La maggior parte delle decisioni riguarda il pubblico impiego e non l’impiego privato: precisamente, solo sedici decisioni riguardano l’impiego privato; tutte le altre, emesse da giudici amministrativi e giudici ordinari, riguardano dipendenti pubblici. Quindi, contrariamente a quanto risulta a Ichino, i licenziamenti per scarso rendimento non solo esistono nella pubblica amministrazione, ma esistono prevalentemente nella pubblica amministrazione.
Se poi esaminiamo le varie decisioni, è facile accorgersi che la verifica sullo scarso rendimento operata dai giudici nei confronti dei dipendenti pubblici è assai più pervasiva e penetrante di quella ammessa per i dipendenti privati.
Alcuni esempi sono sufficienti (sono esempi che riguardano tutti casi nei quali il licenziamento è stato considerato legittimo).
Per i dipendente statali in senso stretto, si afferma che la dispensa per scarso rendimento può prendere in considerazione gli episodi che «esprimono disvalore morale e attitudinale e la scarsa qualità delle prestazioni qualitative rese durante l’espletamento del servizio» (così il Consiglio di stato, sezione IV, 15/2/2006 n. 610, che ha confermato la legittimità del licenziamento per scarso rendimento di un sottufficiale).
Oppure si afferma che il licenziamento per scarso rendimento «scaturisce da un giudizio ampiamente discrezionale sulle prestazioni e sul comportamento del soggetto interessato» (Consiglio di stato, sezione IV, 14\9\2005 n.4758; nello stesso senso idem 5\9\2003 n. 4972). Sono decisioni inconcepibili nel settore privato ove il li cenziamento per scarso rendimento non solo non è ampiamente discrezionale, ma è subordinato a un rigoroso onere della prova da parte del datore di lavoro. Le decisioni citate riguardano militari dipendenti delle Forze Armate (con l’eccezione degli appartenenti all’Arma dei Carabinieri, per i quali le regole sono assai più rigorose). Ma analoghe decisioni si ritrovano per dipendenti statali dei ministeri per i quali il licenziamento per scarso rendimento è subordinato soltanto a «una valutazione globale del comportamento che prescinde da addebiti specifici» (così il Consiglio di stato, sezione IV. 3\5\2005 n. 2112).
Se passiamo dalla amministrazione statale non privatizzata alla pubblica amministrazione allargata, il discorso non cambia molto. Per i dipendenti dei comuni, lo scarso rendimento consiste nella semplice «incapacità di osservare gli obblighi di servizio tale da non consentire la prosecuzione del rapporto» (Consiglio di stato, sezione V, 30\10\2003 n. 6746). È inoltre il risultato «di una valutazione complessiva della di lui prestazione di lavoro subordinato da cui si evince l’insufficienza dell’attività svolta » (Consiglio di stato, sezione V, 13\12\1999 n.
2090). Per i dipendenti autoferrotramviari bastano anche «brevi e intervallate malattie» per determinare il licenziamento per scarso rendimento del tranviere, in quanto «indipendentemente dalla sua colpevolezza… il fatto del lavoratore » – cioè la malattia – «è oggettivamente idoneo a provocare la risoluzione del rapporto» (così la Cassazione, 22\11\1996 n. 10286). In conclusione, i licenziamenti per scarso rendimento ci sono nella pubblica amministrazione, sono numerosi e sono sottoposti a meno vincoli di quanto accade nell’impiego privato.
È del resto ragionevole che sia così, in quanto il datore di lavoro privato, ben più attento all’efficienza e alla produttività, ha a disposizione una ampia gamma di interventi di carattere persuasivo, dissuasivo o sanzionatorio per ottenere un rendimento ottimale dai dipendenti.
Il dipendente pubblico nullafacente corre un altro, speci fico e serio pericolo cui è sottratto il nullafacente dipendente da privati: è la responsabilità erariale, per la quale può essere evocato in giudizio dalla competente procura regionale della Corte dei conti per essere condannato a risarcire il danno provocato all’amministrazione pubblica dal proprio scarso rendimento. Sono i casi di cosiddetto assenteismo.
Il repertorio generale segnala negli ultimi dieci anni sette casi di sentenze di condanna per responsabilità erariale nei confronti di dipendenti pubblici. Non sono molti, ma i repertori generali non si occupano in modo approfondito della giurisprudenza di questo giudice; più numerosi sono i casi nel repertorio specificatamente dedicato alla giurisprudenza della Corte dei conti: quindici nel solo periodo 2001 - 2006).

L’Amministrazione resta
Osservava Giovanni Manna, il più illustre scienziato dell’amministrazione del Regno delle Due Sicilie, che «i governi passano, l’amministrazione resta».
C’è un primo, appariscente significato, la distinzione tra politica e amministrazione: la prima è veloce e transitoria, l’amministrazione è lenta e stabile. Quindi, all’orizzonte di breve periodo dei governi e delle maggioranze parlamentari si contrappone la lunga durata delle istituzioni amministrative.
Un secondo significato è chiarito dallo stesso Manna: la politica, per sua natura “incostante” deve camminare sul terreno «apparecchiato e coltivato dalla saggia amministrazione », e «ha così meno voglia e occasione di fare strepito e rovine». L’amministrazione costituisce, quindi, il supporto che permette alla politica di esistere. C’è poi un terzo signifi- cato, che è quello che più da vicino ci interessa in questo momento.
L’amministrazione, mutando molto lentamente, assorbe i danni provocati dalla politica, li provoca, li metabolizza, ne attenua gli effetti. Se però la separazione tra politica e amministrazione non viene rispettata, se la prima occupa la seconda, la stravolge a propri fini extraistituzionali, allora quei danni, via via, si consolidano, si propagano, si moltiplicano, divengono parte della struttura amministrativa. Se la politica non rispetta l’amministrazione, ammonisce Manna, si infrange il principio di separazione, si confonde ciò che passa con ciò che deve restare, si creano danni durevoli e sempre meno eliminabili.
Questa è oggi, e da molto tempo, la condizione della pubblica amministrazione italiana. E questo è anche il quadro generale in cui dovrebbe essere calato e risolto il problema del dipendente pubblico improduttivo. La responsabilità dell’annidarsi del dipendente lavativo negli uffici ricada direttamente su chi lo provoca, lo accetta e lo ignora: in questo gruppo ci sono appartenenti alla classe politica (centrale e locale) e ai partiti, dirigenti che ne eseguono le direttive e i desideri, sindacalisti. Senza fare inutili generalizzazioni, sono tutti questi che dovrebbero essere individuati e allontanati dai loro compiti di responsabilità, perché è il loro comportamento la più grave ingiustizia della nostra pubblica amministrazione e il più grave danno provocato alla collettività.