A proposito de "I nullafacenti" di Pietro Ichino
di Marco Sgroi

La crisi della pubblica amministrazione, e l’inefficienza da cui essa sembra perennemente afflitta, continuano a rappresentare un tema di primario interesse per l’opinione pubblica; e se l’atteggiamento più diffuso in merito pare tuttora costituito dalla lamentela indifferenziata e dalla ripetizione di luoghi comuni più o meno ancorati alla realtà, non mancano segnali di un approccio più approfondito e meditato, che cerchi non tanto di superare la radicata diffidenza per le strutture burocratiche e la sconfortante aspettativa della loro insufficiente produttività, quanto di interpretare il fenomeno – che è innegabilmente diffuso (anche se, forse, un po’ meno di quanto ordinariamente si pensi) – con strumenti culturalmente più sofisticati, capaci di individuare davvero gli snodi critici del sistema, e di consentire, quindi, una miglior comprensione del problema.
Così, proprio quando il legislatore pare essersi sostanzialmente adagiato sui risultati raggiunti all’inizio del decennio in corso, collocando la materia in secondo piano nel panorama della più recente produzione normativa concernente la pubblica amministrazione, la tematica ha conquistato – o riconquistato – la ribalta essendo stata affrontata in termini per così dire divulgativi (cioè rivolgendosi “al grande pubblico”) dal breve saggio che Pietro Ichino ha dedicato proprio ai “nullafacenti”, e che è stato pubblicato da una delle maggiori case editrici italiane, per essere diffuso ben oltre il ristretto ambito delle librerie specializzate. L’uscita del volume ha suscitato un ampio dibattito giornalistico, che potrà ritenersi compiutamente utile se potrà qualificarsi anche sul versante scientifico, stimolando ed arricchendo, accanto alla riflessione degli opinionisti, pure quella degli studiosi.
L’agile lavoro del prof. Ichino tocca diversi aspetti del tema, e si presta, quindi, ad essere approfondito in molteplici prospettive; tuttavia, la tesi principale (o, perlomeno, una delle tesi principali) del libro sembra consistere in questo: sono necessari nuovi strumenti giuridici che consentano di liberare le pubbliche amministrazioni dal personale improduttivo. In particolare, sarebbe opportuno introdurre una o più authorities che individuino i “nullafacenti”, al fine della loro successiva espulsione dagli apparati secondo una graduatoria di inefficienza.
Non si può nascondere che tale tesi suggerisce qualche perplessità.
In primo luogo, si potrebbe sostenere che – pur potendosi dubitare della perdurante vigenza dell’art. 129 del D.P.R. n. 3/1957 – l’ordinamento conosca già un adeguato complesso di disposizioni che consentono l’esonero del personale improduttivo: ipotesi da ricondursi, dopo la privatizzazione, alla figura del licenziamento per giustificato motivo soggettivo.
Inoltre, la disciplina degli apparati e del personale pubblico contempla più di un meccanismo – e più di un organismo – per la verifica della produttività dei dipendenti. È del tutto plausibile l’idea che essi (i meccanismi e gli organismi) non abbiano prodotto, sinora, i risultati attesi; ma non è affatto detto che ciò dipenda dall’inadeguatezza delle norme. Non si può negare, infatti, che, per la sterilizzazione degli strumenti di verifica in parola, un ruolo decisivo venga svolto dalla contrattazione collettiva e, più ampiamente, dall’azione sindacale, che sono orientate (come è ben comprensibile e, forse, giustificabile) ad una tutela acritica del personale, e che, in tal guisa, giungono talora ad una vera e propria difesa dell’indifendibile. Un fenomeno analogo si è manifestato anche con riguardo alla gestione degli incentivi e, più ampiamente, degli strumenti premiali, pur previsti dalla normativa per aumentare il rendimento e la produttività dei dipendenti. Alla tendenza, chiaramente emersa nella contrattazione collettiva, di estendere a pioggia l’attribuzione degli incentivi per farne strumenti di incremento retributivo indifferenziato, disancorandoli sempre più dal raggiungimento effettivo di risultati, si è talora aggiunto – specie nelle amministrazioni locali, ove è più facile e frequente il contatto tra i vertici politici e la totalità del personale – una sorta di irenismo gestionale per il quale sono gli stessi amministratori a scoraggiare pratiche selettive o premiali che conducano a distinguere i dipendenti “migliori” dagli altri (i “peggiori”, i “nullafacenti”).
Se le cose stanno così, la creazione di nuovi organismi e di nuove sedi di verifica, come pure l’individuazione di nuovi meccanismi procedurali, con le connesse ricadute sul piano della conseguente tutela giurisdizionale, sembra esporsi al rischio di complicare esageratamente il quadro normativo di riferimento, e, quindi, al paradosso di fornire nuove armi di difesa proprio ai “nullafacenti”, nel momento stesso in cui si procedimentalizza l’accertamento della loro inefficienza e l’adozione delle misure repressive ed espulsive che ne possano derivare. Il rischio, poi, sarebbe ancor più consistente se l’attività di accertamento e di verifica venisse disciplinata da norme di diritto amministrativo, e fosse destinata ad esprimersi mediante provvedimenti, eventualmente propedeutici rispetto ai negozi civilistici di gestione – o di risoluzione – del rapporto di lavoro.
Inoltre, in un sistema così impostato (nel quale si formerebbero graduatorie di improduttività ai fini del licenziamento: una specie di controconcorso) la “nullafacenza” sembrerebbe qualificarsi, piuttosto che come inadempimento di un obbligo contrattuale, come una sorta di requisito negativo impeditivo della prosecuzione del rapporto, gettando forse qualche ombra sulla validità e sull’utilità degli stessi meccanismi concorsuali di accesso all’impiego, che potrebbero rivelarsi strutturalmente inidonei ad accertare l’efficienza e la serietà dell’impegno lavorativo dei candidati. La disciplina ipotizzata potrebbe esporsi, dunque, ad una montagna di problemi interpretativi e ricostruttivi.
Queste ultime considerazioni conducono ad osservare che, a ben vedere, la “nullafacenza”, proprio quando la si ravvisi in una mala attitudine, piuttosto che nel compimento di specifiche negligenze o di circostanziati episodi di inefficienza, non consiste in una sorta di predisposizione innata, ma è, purtroppo, un vizio indotto. Non si diventa nullafacenti per vocazione, ma perché se ne ha l’occasione. Non si vuol fare del facile e superficiale moralismo, quando si dice che la tensione alla nullafacenza è una triste espressione dell’umana debolezza: piuttosto, si vuole formulare una premessa utile per capire come mai i nullafacenti possano davvero essere più numerosi nella pubblica amministrazione che nelle strutture aziendali private; come mai gli apparati pubblici costituiscano un humus più favorevole per il rigoglioso sviluppo di tale cattiva pianta.
In altri termini: si adombra un fenomeno socio-culturale, sicché la questione sembra interessare la sociologia, o la scienza dell’amministrazione, piuttosto che il diritto. Ma anche il diritto non può mancare di chiedersi, in vista della formulazione ottimale delle norme che concernono l’efficienza del lavoro pubblico, perché mai i “nullafacenti” si annidino più facilmente nelle strutture pubbliche che nelle aziende private.
Ebbene: come è opportunamente sottolineato nello stesso saggio del prof. Ichino, gli apparati privati pagano in maniera assai più pesante di quelli pubblici la propria inefficienza. Poiché l’azienda privata agisce in regime di concorrenza, ogni deficit di produttività e di efficienza – inclusi quelli dovuti alla nullafacenza dei dipendenti – si traduce in una perdita di competitività, e può produrre, alla lunga, l’espulsione dal mercato. Per il datore di lavoro privato, dunque, un basso tasso di nullafacenza dei dipendenti è indispensabile per la stessa sopravvivenza dell’azienda. La buona gestione del personale tende ad evitare che si costituiscano sacche di inefficienza: a prevenire, piuttosto che a reprimere. L’eventuale licenziamento, che fa seguito ad una nullafacenza conclamata, rappresenta non la terapia, ma il sintomo del malanno.
Il datore di lavoro pubblico – l’amministrazione – non avverte la stessa necessità; o meglio: l’avverte sul piano teorico, nella piena consapevolezza che efficacia ed efficienza dell’amministrazione sono valori di rilevanza costituzionale, ma non sempre traduce tale consapevolezza nell’esigenza ineludibile di comportamenti pratici conseguenti. L’amministrazione opera strutturalmente in regime di monopolio, è insensibile al pungolo della concorrenza, al rischio dell’espulsione dal mercato. Ciò è vero anche con riguardo a quei servizi e a quelle prestazioni che l’amministrazione rende “in concorrenza” con i privati: sia perché, ordinariamente, l’amministrazione gode della garanzia della copertura delle perdite; sia perché essa è la sola a rendere le proprie prestazioni a titolo gratuito o a prezzi agevolati (si pensi alla sanità pubblica e alla sanità privata). In questa prospettiva, dunque, gli organi preposti alla gestione del personale (id est i dirigenti) non hanno alcun interesse reale a reprimere davvero l’insorgere della nullafacenza, e ad affrontare i disagi e le difficoltà quotidiane inevitabilmente prodotti dall’attento monitoraggio del modus operandi dei dipendenti.
Se tutto ciò è vero, se il proliferare dei nullafacenti dipende davvero dal fatto che l’amministrazione non opera in regime di concorrenza, il superamento del problema appare estremamente difficile, forse addirittura impossibile; e non può stupire che esso rimanga sostanzialmente irrisolto ormai ab immemorabili, pur a fronte delle molteplici e sostanziali riforme dell’amministrazione susseguitesi nel tempo. È per questo, forse, che la stessa privatizzazione del pubblico impiego, e, addirittura, le pur decisive riforme organizzative che l’hanno accompagnata, si stanno rivelando – o, ormai, si sono già rivelate – insufficienti allo scopo: non nel senso che esse non abbiano indotto un qualche recupero di efficacia e di efficienza dell’amministrazione, ancorché probabilmente inferiore alle attese; ma nel senso che i miglioramenti conseguiti non sono consistiti e non sono dipesi dalla riduzione della nullafacenza tra i pubblici impiegati – anzi, si sono prodotti nonostante i nullafacenti permangano numerosi.
Tuttavia, le osservazioni che si sono appena svolte consentono di sottolineare che la vera criticità del problema non sta nella nullafacenza in sé, ma nella sua tolleranza; e, in tal modo, di individuare proprio nella disciplina della dirigenza l’unico snodo sul quale sia possibile intervenire per eliminare i nullafacenti: non solo e non tanto espellendoli dall’amministrazione, ma evitando che essi divengano tali, e cercando di trasformarli in dipendenti di media diligenza.
In questa prospettiva, allora, si potrebbe pensare di offrire alla dirigenza nuovi e più adeguati strumenti gestionali. Si è già detto, però, che tali strumenti esistono già: sicché, a ben vedere, ciò che occorre è rinsaldare la responsabilità professionale della dirigenza, affinché essa li adoperi congruamente e ne sviluppi le potenzialità.
Un primo oggetto di intervento, dunque, potrebbe essere la disciplina della responsabilità dirigenziale.
La materia è uno degli snodi centrali del regime della dirigenza pubblica, e ha conosciuto uno sviluppo assai articolato, reso particolarmente problematico dall’esigenza di circondare l’accertamento delle responsabilità dirigenziali di risultato con adeguate forma di garanzia, a presidio dell’imparzialità dell’amministrazione, e per evitare che i vertici politicamente rappresentativi possano condizionare indebitamente l’attività dei dirigenti. Alla fine, le soluzioni individuate paiono caratterizzarsi per una significativa procedimentalizzazione dell’accertamento della responsabilità in parola, e dell’applicazione dei conseguenti atti di gestione del rapporto di lavoro dirigenziale: il tutto entro un quadro normativo che ha conosciuto, in prospettiva più ampia, una ugualmente significativa accentuazione della stabilità del rapporto, sotto tutti i profili in cui essa assuma rilevanza (per esempio, in ordine alla determinazione dei limiti temporali – minimo o massimo – degli incarichi dirigenziali). In sostanza, come si è detto, il legislatore ha cercato di risolvere i problemi connessi al difficile rapporto tra vertici politici e vertici burocratici (tra ministri e dirigenti, se ci riferiamo all’amministrazione centrale dello Stato), piuttosto che sviluppare gli strumenti di gestione manageriale di cui anche la dirigenza pubblica abbisogna: sicché non è detto che le norme via via poste in essere abbiano agevolato la dirigenza nel difficile compito di reprimere la nullafacenza. Anzi, in quest’ottica – peraltro assolutamente particolare e, va detto, un po’ limitata – i meccanismi di riscontro dei risultati raggiunti dai dirigenti, prevalentemente incentrati sulla verifica degli obiettivi conseguiti, e delle economie realizzate, parrebbero suggerire (almeno in teoria, perché la realtà della vita amministrativa non sembra confermarlo del tutto) che la soluzione del problema consista davvero nell’espulsione dei nullafacenti, piuttosto che nella rimozione delle cause che li rendano tali.
Al contrario, si può sostenere che, anche da questo punto di vista, ciò che occorre incrementare è la professionalità della dirigenza pubblica, la sua cultura per così dire manageriale, la sensibilità per il valore “competitivo” dell’amministrazione.
È un versante che il legislatore non ha affatto trascurato, pur non essendo sempre riuscito a tradurre in efficaci modelli normativi gli obiettivi perseguiti (probabilmente perché anche questo tema è stato letto nella prospettiva dei rapporti tra organi politici e dirigenti); ma è un versante sul quale, forse, si può intervenire ancora. Tutto ciò, beninteso, non per negare l’utilità di un adeguato sistema di garanzie che difendano i vertici burocratici da indebite interferenze politiche, e valorizzino anche così la professionalità dirigenziale, ma per sottolineare che esso non è sufficiente per consolidare la managerialità dei dirigenti, e non ne può esaurire la disciplina.
In particolare, se si ritiene che potrebbe essere utile assoggettare al pungolo della concorrenza anche l’amministrazione, pur essendo consapevoli che i suoi caratteri strutturali la rendono quasi totalmente impermeabile a tale obiettivo, è immaginabile che la competizione possa concernere proprio il personale dirigenziale, il management pubblico: a condizione che esso venga messo in reale e convincente concorrenza con il management privato, che i dirigenti pubblici si collochino nel mercato del lavoro dirigenziale in condizioni di effettiva parità con i manager privati.
Si tratterebbe, cioè, di incrementare la flessibilità e la mobilità dei dirigenti anche oltre l’assetto vigente (ovvero ripensandone taluni aspetti, quale, per esempio, la disciplina dei limiti temporali degli incarichi), e, soprattutto, di compensare le rigidità che ancora caratterizzano il lavoro dirigenziale pubblico. Ma proprio questo aspetto della questione risulta o risulterebbe particolarmente problematico, se si pensa che – nell’ottica in discorso – l’elemento di maggior freno ad una piena e davvero dinamica mobilità dirigenziale pubblico-privato, non potrebbe che identificarsi nell’obbligo costituzionale del pubblico concorso, il cui superamento appare ictu oculi estremamente difficile. Tuttavia, la disciplina vigente fornisce già qualche spunto che si potrebbe ulteriormente sviluppare: il riferimento è, ovviamente, al comma 6 dell’art. 19 del D.lgs. n. 165/2001, che permette il conferimento di incarichi dirigenziali a manager provenienti dal settore privato, ma in quote sostanzialmente assai ristrette.
Inoltre, occorrerebbe agire sulla leva retributiva, per consentire all’amministrazione di essere un interlocutore finalmente credibile nel mercato del lavoro dirigenziale, e favorire la competizione stipendiale tra enti pubblici e aziende private, attualmente largamente utopistica. Alla libera negoziabilità dei compensi – pur entro limiti budgettari che rendano il meccanismo compatibile con i vincoli della finanza pubblica – potrebbe e dovrebbe agganciarsi una ugualmente libera negoziabilità del contenuto dell’incarico dirigenziale, superando, così, la parziale controriforma del meccanismo di conferimento che la L. n. 145/2002 ha realizzato riscrivendo il secondo comma dell’art. 19 del D.lgs. n. 165/2001; e si potrebbe anche immaginare un nuovo assetto della contrattazione collettiva, fino all’audace ipotesi di assoggettare i dirigenti pubblici e quelli privati a disposizioni contrattuali comuni, se non, addirittura, di includerli in comuni comparti negoziali.
È in tal senso, piuttosto che verso la creazione di nuovi organismi di controllo o di complicati meccanismi di espulsione, che, ci pare, dovrebbe spingersi l’auspicabile fantasia del legislatore.