Federico Boezio

Il trasferimento del personale non docente dagli enti locali allo Stato: la L. 3 maggio 1999, n. 124 e il riconoscimento dell'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza

La sentenza della Cassazione n. 7747 del 15.03.2005 (pubblicata a pagina ?????????), conformemente alle sentenze nn. 3224/2005 e 3356/2005, ha risolto una lunga controversia che ha visto contrapposti il personale non docente c.d. ATA (amministrativo, tecnico e ausiliario) e il MIUR in numerosi tribunali italiani, con esiti assai diversi e contraddittori.

La L. 124/1999 ha dettato con il meccanismo in base al quale i dipendenti ATA, dapprima alle dipendenze degli Enti Locali, avrebbero dovuto essere inseriti nell'amministrazione dello Stato, stabilendone le qualifiche, i profili funzionali di inquadramento e indicando come base per la determinazione del trattamento retributivo da attribuire il riconoscimento dell'anzianità maturata nell'ente locale di provenienza.

In altri termini, la legge, operando il trasferimento coattivo dei dipendenti ATA degli enti locali all'amministrazione dello Stato, ha stabilito il principio secondo cui essi avrebbero dovuto essere considerati esattamente uguali ai corrispondenti dipendenti ATA statali, tenuto anche conto dell'identità delle mansioni svolte nei vari profili.

In sostanza, l'art. 8 della citata legge, conformemente a quanto disposto dall'art. 2112 c.c., ha previsto per il personale ATA degli enti locali:

il trasferimento nelle corrispondenti qualifiche del personale ATA statale;

l'attribuzione del profilo professionale come individuato nell'amministrazione statale;

il riconoscimento dell'anzianità già maturata;

l'erogazione della retribuzione corrispondente a tale anzianità all'interno dell'ordinamento statale.

Il comma 4 dell'art. 8 ha poi previsto che il "passaggio" avrebbe dovuto avvenire gradualmente, secondo tempi e modalità da stabilire con successivo decreto ministeriale.

Successivamente, l'art. 3, comma 2, del D.M. n. 184 del 23.07.1999, invece di occuparsi di criteri e modalità del passaggio graduale del personale, ha demandato a un successivo decreto ministeriale, da adottarsi previa contrattazione collettiva tra ARAN e OO.SS. dei comparti scuola e enti locali, la definizione dei criteri di inquadramento del personale ATA nei ruoli dello Stato.

In data 20.07.2000, l'ARAN e le OO.SS. hanno sottoscritto l'accordo preliminare al definitivo D.M., come previsto dal D.M. 184/1999.

L'accordo ha formulato criteri di inquadramento diversi da quelli stabiliti dalla L. 124/1999. L'art. 3, infatti, ha previsto che ai dipendenti ATA trasferiti dagli enti locali allo Stato "viene attribuita la posizione stipendiale, tra quelle indicate nell'allegata tabella B, d'importo pari o immediatamente inferiore al trattamento annuo in godimento al 31.12.1999 costituito da stipendio e retribuzione individuale di anzianità [...]. L'eventuale differenza tra l'importo della posizione stipendiale e il trattamento annuo in godimento al 31.12.1999, come sopra indicato, è corrisposta "ad personam" e considerata utile, previa temporizzazione, ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale".

In sostanza, secondo l'accordo sindacale, per individuare la retribuzione spettante in fase di inquadramento, non si deve più partire dal riconoscimento dell'anzianità maturata, ma viceversa, dalla retribuzione in godimento, ricostruendo sulla base di questo elemento un'anzianità nuova e fittizia utile per l'inquadramento.

Tabella B Anni Collaboratore scolastico Assistenti amm.vi e tecnici Responsabili amministrativi Docente diplomato istituti sec. II grado Da 0 a 2 11.240.000 13.889.000 17.446.000 17.446.000 Da 3 a 8 11.682.000 14.469.000 18.241.000 18.241.000 Da 9 a 14 13.324.000 16.567.000 20.729.000 20.729.000 Da 15 a 20 14.853.000 18.539.000 23.623.000 23.623.000 Da 21 a 27 16.358.000 20.535.000 26.441.000 27.818.000 Da 28 a 34 17.481.000 21.963.000 29.208.000 30.573.000 Da 35 18.290.000 23.049.000 31.280.000 32.658.000

L'accordo è stato recepito con D.M. del 05.04.2001.

La separazione del personale ATA in due classi, gli ex dipendenti degli enti locali e gli statali, ha indotto numerosi lavoratori a impugnare gli illegittimi decreti di inquadramento, basati sulla retribuzione e non sull'anzianità come previsto dalla L. 124/1999.

Come detto, i giudici di primo e secondo grado aditi in tutta Italia si sono pronunciati sulla questione in modo assai difforme, contribuendo a creare confusione in una vicenda già di per sé complessa.

Per sommi capi, possiamo evidenziare tre questioni su cui la Cassazione si è dovuta pronunciare, sia in questa che nelle altre sentenze citate.

La prima riguarda la presunta violazione dell'art. 8 della 1egge 124/1999.

Ad avviso del Ministero, infatti, l'inquadramento nei ruoli dello Stato sulla base dell'anzianità (e non sul maturato economico) comporta un aumento della retribuzione, mentre il legislatore, nel momento in cui disponeva che al personale ATA trasferito "vengono riconosciuti ai fini giuridici ed economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza" , aveva inteso unicamente garantire la conservazione delle posizioni acquisite, escludendo l'assunzione di oneri economici maggiori di quelli già gravanti sugli enti locali.

Su questo rilievo si inserisce la seconda questione: il Ministero ha infatti sempre sostenuto che il l'operazione di trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato dovesse avvenire a "costo zero" tenuto conto che " nessuna copertura finanziaria è stata infatti in essa prevista per i pretesi aumenti retributivi da corrispondere al personale proveniente dagli EE.LL.". Contrariamente, sempre ad avviso del Ministero, vi sarebbe una violazione dell'art. 81 della Costituzione.

Con riferimento all'aumento della retribuzione derivante dall'inquadramento nei ruoli dello Stato, è sostenibile che gli effetti dell'applicazione di questo principio fossero perfettamente noti al Legislatore: era, in altri termini, del tutto pacifico che, in considerazione del diverso sistema di valorizzazione dell'anzianità nei due comparti (enti locali e Stato), la trasposizione prevista avrebbe provocato un incremento retributivo per i dipendenti degli enti locali forniti di maggiore anzianità (perché avrebbero risentito dell'effetto degli scatti previsti nell'amministrazione statale). Se così non fosse stato, è evidente che la legge avrebbe stabilito cautele e meccanismi per la tutela delle retribuzioni acquisite dai dipendenti trasferiti, in modo da evitare un peggioramento delle retribuzioni per i dipendenti più anziani.

Ad ogni modo, nelle sentenze citate, la Cassazione ha precisato che fattispecie deve essere ricondotta alla disciplina generale in tema di trasferimento dei rapporti di lavoro e quindi, sulla base del disposto dell'art. 34 del D.lgs n. 29/1993, come sostituito dall'art, 19 del D.lgs n. 80/1998 (ora art. 31 D.lgs. 165/2001), a quanto previsto dall'art. 2112 del codice civile.

Ad avviso della Suprema Corte, infatti, per "escludere la continuità giuridica ad ogni effetto del rapporto di lavoro del personale che transita alle dipendenze di un diverso soggetto, con la conservazione di tutti i diritti è indispensabile che operino "disposizioni speciali" (naturalmente di rango primario, considerata la natura della fonte da derogare); dall'altra, che la contrattazione collettiva, certamente non è abilitata ad incidere sulla garanzia apprestata dall'art. 31 D.lgs. 165/2001, come su tutte le norme inderogabili contenute in questo corpus normativo (art. 2, comma 2, dello stesso decreto)".

L'analisi della normativa di riferimento porta la Cassazione ad affermare "l'assenza di "disposizioni speciali" derogatorie dell'art. 31 D.lgs. 165/2001" e, soprattutto, che "il precetto secondo il quale al personale in questione è riconosciuta ai fini giuridici ed economici l'anzianità maturata presso l'ente locale di provenienza, risulta, per un verso, chiaramente confermativo della regola generale di cui all'art. 31 D.lgs. 165/2001; per l'altro, la sua compiutezza esclude che sia stata demandata a fonti secondarie il compito di precisarlo ed integrarlo".

Quanto al c.d. costo zero e al contrasto con il comma 4 dell'art. 81 della Costituzione, la Suprema Corte precisa che questo "è ravvisabile solo quando sia sussistente un apprezzabile scostamento rispetto alle previsioni di spese, senza alcuna ragionevole coerenza fra l'onere coperto ed i mezzi per farne fronte (cfr. Corte Cost. n. 384 del 1991, n. 25 del 1993), non certo in relazione ai maggiori oneri a carico del bilancio statale eventualmente derivanti dall'interpretazione di una legge e comunque nell'ambito di un sistema articolato in modo complesso rispetto alla copertura dei nuovi oneri per il personale (risparmi di spesa anche derivanti da operazioni di razionalizzazione)".

A ciò si aggiunga che, come correttamente ritenuto dal legislatore, il passaggio del personale ATA dagli enti locali allo Stato non comporta alcun aggravio di spesa, ma anzi determina una diminuzione della spesa complessivamente sostenuta per la retribuzione di tale personale.

È sufficiente, infatti, mettere a confronto la retribuzione prevista per il personale ATA negli enti locali con quello nel comparto Scuola per rendersi conto immediatamente di tale assunto.

Inseriamo le due retribuzioni previste per il personale ATA in un sistema cartesiano ortogonale avente come asse delle ascisse l'anzianità e come asse delle ordinate la retribuzione.

La retribuzione prevista dal CCNL enti locali è una retta parallela all'asse delle ascisse. La variabile "retribuzione" non è dipendente dalla variabile "anzianità". Nel sistema retributivo degli enti locali, infatti, salvo piccoli aggiustamenti determinati dall'aumentare della RIA, la retribuzione rimane costante nel tempo poiché non sono previsti scatti di anzianità (essendo stati aboliti nel corso di precedenti contrattazioni).

La retribuzione prevista dal CCNL Scuola è invece una retta con andamento crescente interamente dipendente dalla variabile anzianità.

Nel primo esempio è stata rappresentata una situazione base.

Come testimonia il grafico, il "punto di incontro" tra le due retribuzioni, con riferimento alla variabile anzianità, viene raggiunto a circa 15 anni (linea tratteggiata).

Prima della riforma introdotta con la L. 124/1999, il personale ATA con un'anzianità inferiore a 15 anni "costava" allo Stato molto di più se inquadrato negli enti locali. Viceversa, il personale ATA con un'anzianità superiore a 15 anni "costava" di più se inquadrato con il CCNL Scuola.

Nel grafico sottostante - prendendo in considerazione la situazione in cui tutto il personale ATA venga inserito nei ruoli della Scuola - è stato evidenziato in verde la diminuzione (risparmio) ed in rosso l'aumento delle spese sostenute dallo Stato, con riferimento all'anzianità di servizio, per retribuire il personale ATA.

Il legislatore non ha previsto alcuna copertura finanziaria semplicemente perché non era necessaria. Il trasferimento graduale dei dipendenti ATA dagli enti locali allo Stato si "auto-finanzia". Ciò che viene pagato in più da una parte viene risparmiato dall'altra.

Se poi si considera che il CCNL degli enti locali prevede alcuni benefits che non sono previsti dal CCNL Scuola, si giunge ad altri e diversi risultati.

Ad esempio il servizio mensa veniva offerto gratuitamente a tutto il personale ATA ex art. 68 del CCNL enti locali (e finanziato con apposite rimesse da parte dello Stato agli Enti locali). Monetizzando il servizio mensa (L. 10.000 al giorno X 5 giorni alla settimana X 48 settimane) ed aggiungendo il valore ottenuto allo stipendio base di cui al grafico precedente si ottiene un nuovo "costo" del personale ATA presso gli enti locali.

Il "punto di incontro" tra le due retribuzioni (che altro non sono che "spese per lo Stato") aumenta di molto rispetto alla situazione precedente e si attesta, sempre con riferimento all'anzianità, a circa 27 anni. Anche in questo esempio è evidente come, precedentemente alla riforma introdotta dalla L. 124/1999, il personale ATA, con un'anzianità fino a 27 anni, costasse allo Stato molto di più se inquadrato con il CCNL enti locali.

Il risparmio per le casse dello Stato derivante dal trasferimento del personale ATA nei ruoli della Scuola incomincia ad apparire consistente.

Prendiamo ora in considerazione un'ultima ipotesi.

Il CCNL enti locali prevede alcune indennità che sono non previste dal CCNL scuola.

Prendendo ad esempio solo due delle molte indennità percepibili (quale il premio individuale e la indennità di turno) e sommandole alla retribuzione base ed al servizio mensa, il punto di incontro tra le due retribuzioni coincide con i 35 anni (e cioè l'ultimo scaglione di anzianità previsto dal CCNL Scuola).

Come mostra l'ultimo grafico, pertanto, un lavoratore ATA inquadrato con il CCNL enti locali (che percepisca solo due delle molteplici indennità previste) costa alla Stato come un lavoratore ATA inquadrato con il CCNL Scuola con 35 anni di anzianità.

Il guadagno netto dello Stato derivante dal progressivo inquadramento di tutto il personale ATA nei ruoli della Scuola appare allora evidente.

La L. 124/1999 non necessitava di alcuna copertura finanziaria, né il riconoscimento giuridico ed economico dell'anzianità maturata dai dipendenti ATA presso gli enti locali comporta un aggravio di spesa per lo Stato.

L'ultima questione oggetto di discussione avanti alla Corte riguarda la natura dell'accordo sindacale sottoscritto nel 2000 e che aveva modificato le disposizioni previste dalla L. 124/1999 per l'inquadramento del personale ATA. Ad avviso del Ministero, infatti, l'accordo avrebbe avuto natura di "accordo collettivo" e sarebbe stato abilitato per questo ad incidere sulla disciplina dei rapporti di lavoro anche in deroga a disposizioni speciali di legge (art. 2, comma 2. D.lgs.165/2001). Sul punto la Cassazione ha stabilito che "l'accordo non è ascrivibile alla categoria descritta dall'art. 40, D.lgs 165/2001, né risulta stipulato secondo la speciale procedura prevista" rendendo superfluo riprendere il discorso circa i limiti all'autonomia collettiva derivanti dall'inderogabilità delle disposizioni dello stesso decreto 165/2001. Sul punto si veda comunque il contributo di Stefano Nespor pubblicato sul primo numero di questa rivista [1].